在沒有法律法規的時候，法規可以作為法律依據嗎？

不會，只有法律、法規、規章對公民、行業規範、從業人員有規範作用，對其他人沒有。

規章制度規範員工，只能算是內部員工的制度，只對員工有法律效力。