《財政違法行為處罰處分條例》(以下簡稱《條例》)於2005年2月1日頒布實施。《規定》是從2月1987日起在《國務院關於違反財經法規處罰的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)的基礎上修訂的，是對原規定的補充和完善，對加強財經監督和執行具有重要意義。
解讀壹:《條例》的頒布實施，對於糾正市場經濟條件下的金融違法行為，維護財經秩序，推進金融法治建設具有重要意義。
壹是《條例》的頒布實施是金融改革發展的客觀要求。隨著逐步建立和完善，壹些現有的金融監管規章制度已經難以適應發展和金融改革發展的要求。《條例》的出臺，既適應了新形勢的要求，又彌補了金融監管立法的缺陷和不足，使金融監管執法機關真正做到依法處理、處罰和處置金融違法行為。
第二，條例的頒布實施是全面推進依法理財、建設法治政府的重要舉措。國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，經過十年不懈努力，基本實現建設法治政府的目標。財政是國家權力的重要組成部分，財政部門是政府的重要組成部分。要實現建設法治政府的目標，首先包括依法理財的目標。
三是《條例》的頒布實施，有利於提高財政資金分配和使用的安全性、規範性和有效性，維護財經秩序。《條例》將所有參與財政資金收支活動的單位和個人納入其調整範圍，不僅對財政違法行為主體規定了明確的法律責任，而且對財政資金運行各個環節中可能出現的各種違法行為規定了具體的法律責任，這無疑有助於確保財政資金的安全運行和規範有效使用。
解讀二:條例覆蓋面廣，針對性強，界定了16類400種違法行為，基本實現了市場經濟條件下糾正金融違法行為的目標，實現了金融法治建設的新跨越。
《規定》針對我國經濟體制發生根本性變化，市場主體種類和數量大幅增加，經濟行為多樣化，違法行為手段和方法不斷翻新的新形勢。在廣泛征求各方面意見的基礎上，許多問題得到了進壹步的規範和細化，包括16類近400種金融違法行為，基本涵蓋了當前實踐中已經發生的金融違法行為。這是新規的主要特點。
壹是完整定義了14財務違規。針對實踐中出現的新情況、新問題，條例新界定了14金融違法行為，主要是指實踐中經常發生的，現有法律、行政法規沒有規定或者沒有相應處罰、處分手段的行為。詳情見表1。
二是對23項財務違規行為進行了部分補充和界定。部分補充定義中界定的金融違法行為，主要是指現行法律、行政法規有規定，但規定不全的行為。為此，《條例》對其進行了補充和完善。
解讀三:擴大了適用範圍，凡涉及財政收支活動的單位和個人都成為《條例》的調整對象，非國有單位和個人也可能受到處罰。反映出嚴格金融執法、嚴格執法的機制正在進壹步完善
與《暫行規定》相比，《規定》的適用範圍有所擴大。從規定適用範圍僅限於國有單位，擴大到所有參與財政收支分配活動的單位和個人。
《條例》第十三條規定，企業和個人隱瞞應當上繳或者扣繳的財政收入，或者有其他不繳或者少繳財政收入行為的，依照該條給予相應的處理和處罰。企業應上繳的財政收入包括稅收收入和非稅收入，如企業所得稅和各種政府性基金。企業征收的財政收入是指依法委托具有征收職能的企業征收的財政收入。
對不繳或者少繳財政收入的企業和個人，屬於稅收違法行為，依照有關稅收法律、行政法規的規定進行處理和處罰。對於不屬於稅收的違法行為，按照《條例》的規定進行處理和處罰，即責令違法企業改正，調整有關賬目，收繳應上繳的財政收入，給予企業警告，沒收違法所得，並處不繳或者少繳財政收入10%以上30%以下的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員也將處以3000元以上5萬元以下的罰款。
《條例》第十四條規定，對違反財政支出管理規定的企業和個人，依照本條例給予相應的處理和處罰。條例規定的有關資金是指財政收入、國債、政府貸款和捐贈、預算外專戶資金等。存入國庫或金融機構。其中，由政府承擔或擔保的外國政府和國際金融組織貸款是指世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金貸款(包括聯合融資、日本國際協力銀行貸款和無附件貸款)和其他政府(混合)貸款。此類貸款壹般由我國政府向外國政府(機構)和國際金融組織統壹籌集和借入，由我國政府統壹擔保並承擔償債責任。由於這些貸款來自國外，欺詐和非法使用不僅會造成浪費和損失，還會嚴重影響我國政府的公信力。因此，加強對這些資金使用的管理和監督意義重大。
對於違規使用和騙取相關資金、貸款的行為，根據《條例》規定，除責令違規企業改正、調整相關會計賬目、追回違規使用和騙取的資金、給予警告、沒收違法所得外，還應當處以騙取相關資金、貸款10%至50%或者違規使用相關資金、貸款10%至30%的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以3000元以上50000元以下罰款。上述規定表明，任何單位和個人，不論所有制性質，只要發生財政違法行為，都將受到處罰和處分，充分體現了財政將進壹步完善嚴格執法、嚴格執法機制。
解讀四:金融監管執法主體地位進壹步明確。縣級以上財政部門被賦予執法主體資格，各級財政部門及其相關部門的系統資源將得到有機整合，金融監管執法環境將更加優化。
《條例》中有兩條新規定特別引人關註。壹是明確縣級以上財政部門具有執法主體地位；第二，賦予省級以上人民政府財政部門的派出機構執法主體資格。可以說，《條例》的這壹規定彌補了原有金融監管執法主體的不明確，具有突破性意義。近年來的實踐證明，縣級以上人民政府財政部門作為財政違法行為的處罰主體，既能保證行政處罰的嚴肅性和正確性，又能節約相應的行政成本，符合我國行政機關設置的基本原則，有利於防止行政處罰權的濫用，維護行政相對人的利益。
為避免執法主體對金融違法單位重復執法，條例還規定，監察機關不得重復檢查和調查。第二十九條規定，財政部門、審計機關、監察機關和其他有關監督檢查機關依法對有關單位或者個人進行調查檢查後，應當出具調查檢查結論。有關監督檢查機關作出的調查檢查結論能夠滿足其他監督檢查機關履行職責需要的，其他監督檢查機關應當予以利用。
為避免職權重疊，在明確各部門或機關的職權後，還規定了移交制度。不屬於本部門職權範圍的違法行為，應當依法移送。《條例》第三十條規定:“財政部門、審計機關、監察機關和其他有關機關應當加強配合，依法移送不屬於自己職權範圍的事項。移送機關應當及時處理，並將處理結果書面告知移送機關。”案件移送不僅包括同級上下級部門或單位之間的移送，還包括財政部門、審計機關、監察機關等機關之間的移送。"
解讀五:執法手段有了新突破。條例賦予了金融監管部門多種強制手段，進壹步強化了金融監督檢查行為，為堅持違法必究原則提供了法律保障。
壹是金融監管部門有權要求被監管單位配合執法機關開展檢查和調查，被監管單位和個人應當予以配合。《條例》第二十條規定:“財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或者檢查時，被調查、檢查的單位和個人應當配合，如實反映情況，不得拒絕、阻撓或者拖延。”同時要求被監督單位在檢查和調查時也應提供必要的工作條件。
二是有權要求被監督對象的有關單位配合執法機關開展調查檢查，有關單位應當予以配合。《條例》第二十二條規定:“財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或者檢查時，經縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關負責人批準，可以向與被調查、檢查單位有經濟業務往來的單位查詢有關情況，可以向金融機構查詢被調查、檢查單位的存款情況，有關單位和金融機構應當予以配合。”顯然，這壹規定是對金融監管法規的突破。根據《會計法》第三十二條的規定，只有“國務院財政部門及其派出機構”可以查詢被監管單位開設賬戶的金融機構，《條例》將這壹查詢權擴大到縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關。這種查詢權的擴大，反映了國家適應市場經濟發展，加強金融監督檢查的需要。但需要強調的是，為了正確行使查詢權，避免濫用權力，縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關在行使查詢權時，應當至少有兩名執行人，並向當事人或者有關人員出示證件；查詢存款時，還應當持有縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關出具的存款查詢通知書，並負有保密義務。
三是在特殊情況下，有權對被監管單位實施先行登記保存措施。《條例》第二十三條規定:“財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或者檢查時，對有關證據可能滅失或者以後難以取得的，經縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關負責人批準，可以先行登記保存，並應當在7日內及時作出處理決定。在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”該條規定了調查或檢查程序中的執法手段。先行登記保存證據是壹項行政強制措施，各級執法機關應當嚴格依法實施。
四是有權對被監管單位正在進行的金融違法行為采取強制措施。《條例》第二十四條規定:“財政部門、審計機關應當責令被調查或者檢查的單位或者個人停止正在進行的財政違法行為。拒不執行的，財政部門可以暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接相關的資金，已經撥付的，責令暫停使用；審計機關可以通知財政部門或者其他有關主管部門暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關的資金。已經撥付的，應當責令暫停使用，財政部門和其他有關主管部門應當將處理結果書面告知審計機關。”該條規定了調查或檢查程序中的執法手段。財政部門和審計機關有權制止和糾正被調查檢查的單位或個人正在進行的財政違法行為，即有權制止和糾正。對於沒有直接執法手段的審計機關，本條規定可以通知財政部門停止撥付與財政違法行為直接相關的資金。由此，《規定》也體現了不同監督檢查部門之間的協調。目的是形成監管合力，建立健全金融監管體系，更好地發揮制度的監督功能。
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政策解讀:《金融違法行為處罰條例》問答
【中國審計編者按】2004年10月30日，國務院總理溫家寶簽署第427號國務院令，發布《財政違法行為處罰處分條例》(以下簡稱《條例》)，自2005年2月30日起施行。國務院1987年6月頒布的《國務院關於違反財經法規處罰的暫行規定》(簡稱《暫行規定》)同時廢止。《條例》的頒布是全國審計機關和廣大審計人員期盼已久的，是我國審計法制建設中的壹件大事。審計署法律事務司有關同誌參與了《條例》的研究和起草工作。為了幫助大家進壹步學習和理解《條例》，把握其立法精神，《中國審計》雜誌記者就大家關心的相關問題采訪了審計署法律司司長王秀明。
記者:《條例》起草歷時兩年。它的必要性體現在哪些方面？
王秀明:《條例》的頒布實施，必將有利於維護國家財經秩序，有效制止各種金融違法行為，更好地促進我國的健康發展。這是我國審計法制建設的重要裏程碑，必將有助於更好地促進審計機關堅持依法審計，規範審計處罰，努力提高審計工作水平。1987國務院6月頒布的《暫行規定》實施至今已有十七年有余。隨著我國的建立和完善以及經濟全球化趨勢的加強，特別是我國加入世貿組織後，暫行規定的壹些內容已經不能適應形勢發展的要求。它體現在四個方面:
壹是《暫行規定》的有關規定與現行法律、行政法規的內容不相協調。暫行規定實施後，國家先後頒布了壹些重要的法律和行政法規，如稅收征收管理法、預算法、會計法、公司法、行政處罰法、審計法等。《暫行規定》的部分內容與這些法律、行政法規的相關內容存在許多突出矛盾。
二是《暫行規定》適用範圍過窄，不符合市場經濟平等競爭的要求。《暫行規定》只適用於國有單位，而市場經濟要求所有市場主體在同等經濟法律條件下平等競爭。國家應該用同樣的法律來處理市場參與者的違法行為。
第三，《暫行規定》的相關內容已經難以適應金融改革的要求。十年來，我國政府的職能發生了根本變化，相應的財政、會計和財政體制也進行了重大改革。特別是實行公共財政制度後，財政行為的管理理念也發生了重大變化。《暫行規定》的立法思路、立法原則和壹些具體規定已不符合政府職能轉變和現代公共財政思想。
四是《暫行規定》對執法主體、違法行為、處罰界限和標準的規定不夠完善，缺乏壹定的科學性、合理性和可操作性。
受國務院委托，審計署、財政部、監察部和國務院法制辦於2002年3月開始對《暫行規定》進行修訂。經過反復研究和廣泛征求意見，形成了《財政違法行為處罰處分條例》草案，並提交國務院審議。國務院於2004年6月5438+065438+10月5日召開常務會議，審議並原則通過了《條例》。
記者:與1987暫行規定相比，新規定的主要特點是什麽？
王秀明:修訂後的條例有四個明顯特點:
特點壹:適用範圍更廣。過去，暫行規定只適用於國家機關、全民所有制企業事業單位和國家財政撥款的組織。修訂後的《條例》對適用範圍進行了較大調整，將適用範圍擴大到所有參與財政收支分配活動的單位和個人，即凡實施了《條例》規定的財政違法行為的單位和個人，均可適用《條例》進行處罰。
特點二:保持與其他法律、行政法規的銜接。《條例》根據《中華人民共和國立法法》的精神和規定，正確處理了與有關法律、行政法規的銜接，使其成為財政法規體系的有機組成部分。如果區分不同情況，明確涉及《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國行政許可法》，違反行政事業性收費與罰沒收入分離管理規定。
特點三:實用性強，針對性強。《條例》堅持從實際出發，切實研究解決當前工作中遇到的壹些突出問題。比如針對《暫行規定》中執法主體不明確的問題，重點解決。《條例》明確規定，財政部門及其派出機構、審計機關及其派出機構對財政違法行為進行處理和處罰，監察機關及其派出機構按照國務院行政機構設置和職能分工，對財政違法行為的相關責任給予行政處分。這從根本上解決了執法主體不明確的問題，從而明確了執法機關的合法性，保證了執法機關的權威性。
特點四:可操作性強。《暫行規定》對國家機關履行職責中的財務違法行為規定了罰款等部分行政處罰。但實際操作起來很難，沒有懲戒作用。因此，《條例》區分了財政違法行為的性質，分別規定了不同的責任。明確不再對國家機關的財務違法行為進行罰款，而是加大對責任人員的行政處分力度。對單位可給予警告或通報批評，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。再如，停止使用“小金庫”這壹使用多年但不科學的術語，代之以“私自存儲、發放財政資金或者其他公款”這壹易於理解和界定的術語。
記者:明確執法主體是《條例》實施的重要保障。條例是如何具體規定執法主體的？如何防止執法主體之間的重復檢查？
王秀明:根據以往的經驗，如果執法主體不明確，會給實際執法工作帶來很多麻煩，不利於法律法規的實施，也影響執法部門的權威。因此，《條例》在第二條明確規定:“縣級以上人民政府財政部門、審計機關在各自的職權範圍內，依法作出處理、處罰財政違法行為的決定”，“省級以上人民政府財政部門的派出機構在規定的職權範圍內，依法作出處理、處罰財政違法行為的決定；審計機關派出機構根據審計機關的授權，依法作出財政違法行為處理、處罰決定”；“有財務違法行為的單位及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財務違法行為的個人，屬於國家公務員的，由監察機關及其派出機構(以下簡稱監察機關)或者任免機關按照人事管理權限給予行政處分。”上述規定確認，財政違法行為的執法主體包括:縣級以上財政部門和省級以上人民政府財政部門的派出機構、審計機關及其派出機構、監察機關及其派出機構。
為防止因存在多個執法主體而對同壹事項多次檢查、多次處理的現象，消除被檢查單位和個人的不合理負擔，維護行政機關的形象，條例明確規定:“財政部門、審計機關、監察機關和其他有關監督檢查機關依法對有關單位或者個人進行調查檢查後，應當出具調查檢查結論。有關監督檢查機關作出的調查檢查結論能夠滿足其他監督檢查機關履行職責需要的，其他監督檢查機關應當利用。”“財政部門、審計機關、監察機關和其他有關機關應當加強配合，對不屬於自己職權範圍的事項，應當依法移送。移送機關應當及時處理，並將處理結果書面告知移送機關。”這些規定的目的是加強執法主體之間的相互合作，最大限度地減少重復檢查的現象。
記者:《規定》列舉的金融違法行為類型是如何分類的，其主要內容是什麽？
王秀明:《規定》第3條至第19條具體規定了17類金融違法行為，是從實踐中近400種金融違法行為中總結出來的，基本涵蓋了目前實踐中的金融違法行為。《條例》規定的這些金融違法行為基本分為以下幾類:
壹、國家機關及其工作人員在財政收入管理中的違法行為。具體內容包括:違反國家關於財政收入管理的規定(第三條)、違反國家關於財政收入轉移支付的規定(第四條)、違反國家關於財政資金轉移撥付的規定(第五條)、違反國家關於預算管理的規定(第七條)、違反財政收入票據管理的規定(第十六條)。
二、是國家機關及其工作人員在財政支出管理中的違法行為。具體內容包括:違反國家規定使用和騙取財政資金(第六條)、違反國有資產管理條例(第八條)、違反國家有關投資建設項目的規定(第九條)、違反《中華人民共和國擔保法》和國家有關規定擅自提供擔保(第十條)、違反國家有關賬戶管理的規定擅自在金融機構開立和使用賬戶。挪用、騙取外國政府貸款的行為(第十二條)，違反財務管理規定，私自存儲、發放財政資金或者其他公共資金的行為(第十七條)。
三、企業和個人在財政收入中的違法行為。主要內容包括:隱瞞應當上繳的財政收入的行為，截留已征收的財政收入的行為，以及其他不繳或者少繳財政收入的行為(第十三條)。
四、企業和個人在使用財政資金中的違法行為。主要內容包括:冒用財政資金、政府承擔或者擔保的外國政府和國際金融組織貸款、挪用財政資金、政府承擔或者擔保的外國政府和國際金融組織貸款、無償使用的財政資金中的非法利益、政府承擔或者擔保的外國政府和國際金融組織貸款(第十四條)。
此外，事業單位、社會團體、其他社會組織及其工作人員適用國家機關的有關規定，但其業務活動中的財務違法行為適用於企業和個人(第十五條)。對會計違法行為(第十八條)和行政收費違法行為(第十九條)，分別按照有關規定處理和處罰。
記者:條例是如何規定對金融違法行為的處罰種類和具體內容的？
王秀明:規定中對財政違法行為的行政處理，是指財政部門和審計機關對被檢查單位違反國家財經法規的行為直接采取的強制性糾正措施。其內涵在於糾正被檢查單位的財務違法行為，目的是糾正那些不符合規定的財務違法行為，使其恢復到正常的運行軌道。本身不是制裁，只是要求違反者履行法定義務，迫使不履行或者不依法履行義務的行政相對人履行義務，停止違法行為，消除不良後果，恢復原狀，不具有懲罰性或者懲罰性。行政處理的具體形式有:責令改正；責令補繳應當征收的財政收入，收繳應當上繳的財政收入；責令退還違法所得，追回相關財政資金，限期退還被占用的國有資產；命令沖銷或調整相關會計科目等。
行政處罰是指行政機關為了維護公共利益和社會秩序，保護其他公民、法人和其他組織的合法權益，對違反行政管理秩序的行政相對人給予制裁的權力，包括限制或者剝奪違反者的財產權，也包括降低違反者名譽的處罰，具有懲罰性和懲戒性。《條例》中的行政處罰種類主要是根據《行政處罰法》的有關規定設定的。處罰形式主要有:對單位警告或通報批評；沒收非法所得、罰款等。
記者:《條例》如何處理對金融違法行為和涉嫌犯罪行為責任人的處罰？
王秀明:《條例》規定，有財務違法行為的單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財務違法行為的個人，屬於國家公務員的，由監察機關或者任免機關按照人事管理權限給予行政處分。行政處分的種類包括:警告、記過、記大過；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，予以辭退。法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，國家行政機關依法委托的組織及其工作人員，國家行政機關在企業、事業單位、社會團體中以任命或者派遣方式任命的人員，以及其他有本條例規定的財務違法行為，需要給予處分的人員，參照本條例的有關規定執行。
財政部門、審計機關在檢查中，發現有關人員有《條例》規定的財政違法行為，應當給予行政處分的，應當依法將有關材料移送監察機關或者有關單位。被移送單位應當及時處理，並將處理結果書面告知移送機關。財政部門、審計機關、監察機關發現有關單位和個人有《條例》規定的財政違法行為，涉嫌犯罪的，應當依法移送公、檢、法機關，依法追究其刑事責任。
記者:條例是如何規定行政相對人作出的行政處理、行政處罰、行政處分的救濟的？
王秀明:根據“有處罰就有救濟”的法律原則，條例明確規定，對處理、處罰不服的單位和個人，依照《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》申請復議或者提起訴訟；國家公務員對行政處分不服的，應當依照《中華人民共和國行政監察法》、《國家公務員暫行條例》等法律、行政法規提出申訴。
記者:審計署對審計系統學習貫徹《條例》有什麽要求？
王秀明:《條例》的頒布實施，有利於維護國家金融秩序，促進審計法制建設。當前和今後壹個時期，各級審計機關要認真學習、大力宣傳、堅決貫徹《條例》，推動審計工作再上新臺階。我們初步認為，當前審計系統要做好《條例》的學習貫徹工作:壹是切實加強培訓，使全體審計人員盡快深刻理解《條例》的立法意圖，熟練掌握其內容，為在審計執法中更好地運用《條例》奠定基礎。2005年3月，審計署將舉辦《條例》學習指導會，培訓對象是部機關各單位和省級審計機關法律事務處處長。二是各級審計機關要以《條例》的頒布實施為契機，進壹步加大審計執法力度，規範審計執法行為，做到有法必依、違法必究、執法必嚴，切實提高審計工作的質量和水平。三是要加強調查研究，及時了解和反映執行中遇到的新情況、新問題，促進條例的有效實施，為維護金融秩序、促進廉政建設、保障健康發展做出更大貢獻。
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