工作機理研究
重慶市動物衛生監督所趙衛華
動物衛生監督執法是行政執法的壹種。行政執法是指國家行政機關和授權或者委托組織依據職權對違法管理相對人采取的監督、強制、處罰等行政行為。刑事司法是指國家司法機關對觸犯刑法、嚴重危害社會的犯罪行為所采取的刑罰。在行政執法實踐中，當違法行為達到壹定的危害程度並觸犯刑法時，行政違法行為就會轉化為刑事違法行為，從而行政執法向刑事司法過渡。[1]然而，在壹些行政案件的辦理過程中，執法機關往往執法不嚴，不受懲罰，打擊不力，逐漸暴露出執法實踐中行政執法與刑事司法脫節的問題。因此，從理論和實踐上研究和解決行政執法與刑事司法的銜接問題，是確保畜牧業健康發展和動物性食品衛生安全的有力保障。
壹、重慶市動物衛生監督執法與刑事司法銜接工作開展現狀
隨著人們對食品衛生尤其是肉類食品衛生安全越來越重視，各種涉及動物衛生安全的行政案件會層出不窮，相應的當事人刑事責任案件也會逐漸增多。2005年以來，全市動物衛生監督機構查處的各類行政案件中，移送司法機關追究刑事責任5起，被追責11人，最高刑期2年，累計罰款79萬元。基本情況如下:
年份、案由、區縣案件數、追罰人數、判處罰金(萬元)
2005年生產不符合衛生標準的食品罪；行賄梁平1 1 2 20
2006 - - - - -
2007年生產、銷售不符合衛生標準的食品罪；銷售偽劣產品罪榮昌148-10月18
2008年，生產、銷售不符合衛生標準食品罪被潛江、
南川266-12月41
12 2009年高新區生產銷售不符合衛生標準食品罪起訴階段。
其中，2005年有1件(梁北泉生產不符合衛生標準食品罪)；2007年有1起(榮昌蘭、陳犯生產、銷售不符合衛生標準的食品罪；廖、犯銷售偽劣產品罪)；2008年2起(蔣倩陳彥波、龔明學犯生產、銷售不符合衛生標準的食品罪；南川吳桂倫、任仕華、劉、犯生產、銷售不符合衛生標準的食品罪)；2009年至今，***1案件(生產、銷售不符合衛生標準食品罪由市體育監督所移送市公安局治安總隊高新區陳艷<當事人已被依法逮捕> )。上述案件移送前，案由多為“經營應當檢疫而未檢疫或者檢疫不合格的動物產品”。經查，2005年各區縣體育監督所報送的45起典型案件中，有26起是“經營應當檢疫而未檢疫或者檢疫不合格的動物產品”。其中有7起案件情節嚴重，符合移送處罰的條件，但當年都沒有，使犯罪分子逃脫了法律的制裁。
二、動物衛生監督執法和刑事司法工作的必要性。
壹是對動物衛生監督機構履行職責和回避責任的要求。隨著我國法治體系的不斷完善，各級檢察機關對行政權力的監督和制約不斷加強。動物衛生監督機構作為執法機關，很可能因為“以罰代刑”的問題而被追究行政責任甚至刑事責任(如失職、瀆職、瀆職等)[2]；二是遏制不法分子囂張氣焰的重要手段。動物衛生監督執法涵蓋面廣，涉及動物和動物產品從產地到餐桌的飼養、屠宰、加工、儲存、銷售等壹系列經營活動。執法關系到水產養殖業的健康發展、人民健康和公共衛生安全。目前在上述環節中，案件多，查處少，行政處理多，刑事責任少，極大地助長了違法分子的囂張氣焰，給執法工作的順利開展帶來諸多不利影響；三是順應民意，打造形象窗口。涉及動物健康的案件多為“民生案件”。目前，社會各界特別是新聞媒體部門對此類案件高度關註。快速準確地辦理涉及民生的案件，不僅有利於維護社會穩定，增強人民群眾的安全感，而且對樹立流動監獄機構的社會形象具有重要作用。因此，及時移交行政執法案件不僅是行政執法機關的職責，也是法律規定的重要義務(《行政處罰法》第七條第二款“違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰”)。
三、當前動物衛生監督執法和刑事司法存在的問題及原因分析。
(壹)動物衛生監督執法與刑事司法銜接中存在的主要問題
1.壹些動物衛生監督機構對構成犯罪、本應移送司法機關處理的案件降格處理，以罰代刑。實踐中暴露出“四多四少”的現象。即違法案件多，查處少；簡易程序多，通用程序少；多補充檢查和免除，少移送司法機關追究刑事責任；查處普通罪犯，調查源頭或幕後操縱主犯。
2.移送的案件難以定性，主管部門難以出具有效的鑒定結論。目前刑事立案的理由大多是“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪或者生產、銷售偽劣產品罪”。根據《刑法》第143條和《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若幹問題的解釋》(2001)，需要有“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”或者“食品中含有有害細菌或者其他汙染物，可能導致嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的檢驗報告或者鑒定結論，才能對犯罪嫌疑人進行追究根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(國務院令第310號，2001)，“行政執法機關應當有法制機構對涉案物品進行檢驗、鑒定，並出具檢驗報告或者鑒定結論”，“行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件時，應當附相關檢驗報告或者鑒定結論”。作為法定鑒定機構“省級以上衛生行政部門確定的鑒定機構”(重慶市疾病預防控制中心)，由於目前沒有實驗室參考標準，檢測項目只能限於檢測某幾類細菌，無法得出所需結論。已經推行的幾種做法是，根據動物衛生監督機構提供的諸多書面材料，以專家意見的形式做出最終的鑒定結論。但這壹結論作為證據的證明力往往較低，司法機關往往難以采信。
3、移送司法機關查處的涉嫌犯罪案件，有的不能及時依法處理。由於移送的案件往往涉及嚴重違法違規行為，涉及面廣，有時甚至涉及行政執法機關的個別違法行為。導致壹些地方的動物衛生監督機構沒有及時移送案件，延誤了辦案時機，甚至出現了主要嫌疑人逃逸的嚴重問題，給偵破工作帶來了困難。據了解，在移送、偵查、起訴、審判等環節，不同程度地存在著不依法立案、對已被逮捕的人不批準逮捕、不及時采取拘留、逮捕等強制措施、對已被起訴的人不起訴、不依法追究刑事責任、對壹些嚴重犯罪從輕判處等現象，嚴重削弱了對犯罪行為的打擊力度。
(二)動物衛生監管與執法和刑事司法銜接不夠的原因分析。
1.壹些動物衛生監督機構對涉嫌犯罪案件的移送存在壹些誤解，影響了執法。壹是在辦案中，有的執法人員認為只要糾正違法者違反國家規定的違法行為就可以了，不需要刑事制裁。不顧違法行為的影響，壹味強調“教育為主，壹人為主”的行政執法理念；二是執法部門麻煩，擔心承擔風險。每壹個案件在移送之前都涉及到許多相關重要證據的收集，收集結果的好壞直接影響到案件最終處理的成敗。尤其是在涉及病料產品的證據收集和保全方面，除了熟悉業務的執法人員外，還要投入大量的人力物力；第三，在行政執法機關將涉嫌犯罪案件移送司法機關之前，能否給予行政處罰，意見不壹。相當壹部分執法機關認為，本單位已經給予行政處罰的案件不能再次移送公安機關，因此存在以罰代刑的現象。
2.法律法規和行業標準規定不完善，執法難度大。目前，動物防疫法中“疾病、死亡”或“疑似疫情”等術語的定義比較模糊，現行國家標準和行業標準對此也沒有明確規定。因此，在實際執法中，動物衛生監督機構往往以“動物檢疫結果意見書”的形式認定這些情況，然後作為刑事審判的依據。這種“既當運動員又當裁判”的做法相當危險；此外，衛生鑒定機構對於“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的結論缺乏相應的標準，其對樣本的檢測項目只能限於檢測某類細菌，而無法準確得出處罰所需的證據結論。
3.壹些執法活動往往受到地方當局或部門的保護。壹些區縣打著解決經費不足的旗號，執法部門明確向下級執法部門下達罰沒收入指標，並將任務完成情況作為考核幹部的重要內容。此外，在壹些地方，少數執法人員固守“人情法”和“關系法”，導致壹些執法部門為了完成任務或增加員工福利待遇，交換人情，交換私交，而“把大案化為小案”。
4.司法機關模糊了動物衛生案件中追究處罰的邊界。由於動物衛生監督部門平時移送案件少，與公安等司法部門業務聯系少，公安部門部分辦案人員對動物衛生相關案件不熟悉，處理此類案件的能力不強，影響了對違法犯罪案件的查處。壹些辦案人員對刑法第140、143條規定的部分犯罪的法律適用不明確，分不清“罪”與“非罪”的界限。他們憑經驗辦案，導致壹些案件以罰代刑或不作為，甚至出現定性不準、處理不當的問題。
四、建立以動物衛生監督執法和刑事司法銜接為基礎的工作機制。
建立行政執法與刑事司法的銜接機制不僅是必要的，也是可行的，其基礎是以下法律法規。
《基本法》的規定
《行政處罰法》第七條第二款規定:“違法行為構成犯罪的，應當追究刑事責任，行政處罰不得代替刑事處罰”。《行政訴訟法》第10條規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第六十四條規定:“人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的判決、裁定違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴”。《動物防疫法》第八十四條規定:“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
(二)行政法規的規定
在這方面，最重要的法律文件是國務院2001發布的國務院令第310號，其中第三條規定:“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，必須對違法事實所涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的後果等進行認定，涉嫌構成犯罪，需要依法追究刑事責任的。第11條規定:“行政執法機關不得以行政處罰代替應當移送公安機關的涉嫌犯罪案件的移送。“第14條規定:“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件時，應當依法接受人民檢察院和監察機關的監督。“《重大動物疫情應急條例》法律責任壹章第四十三條至第四十八條均規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。
(三)關於司法解釋的規定
最高人民檢察院2001頒布的《人民檢察院關於辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(最高人民檢察院法[2001]第4號)第10條規定:“人民檢察院依法監督公安機關辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件。”第11條規定:“人民檢察院認為公安機關不立案的理由成立，或者公安機關不立案的理由不成立的，應當通知公安機關立案，公安機關已經立案的，人民檢察院應當及時通知提出立案監督建議的行政執法機關。”
(四)國家和重慶市規範性文件的規定
國家層面的規範性文件主要有最高人民檢察院、全國整頓和規範市場秩序領導小組辦公室、公安部、監察部2006年發布的《關於及時移送行政執法中涉嫌犯罪案件的意見》(高建慧〔2006〕2號)，其中規定“行政機關在偵查案件過程中，對符合刑事立案標準的案件，應當及時制作涉嫌犯罪案件移送書。對未及時移送、已給予行政處罰的涉嫌犯罪案件，行政機關應當在作出行政處罰後十日內將行政處罰決定書抄送同級公安機關和人民檢察院，並書面告知相關權利人。”；農業部、公安部關於印發《關於農資
《關於節假日期間移送涉嫌犯罪案件意見的通知》(農政發〔2007〕15號)規定，“農業行政主管部門發現被監管對象涉嫌犯罪的，應當在收集、整理相關證據後，及時移送公安機關。發現被監管對象有重大犯罪嫌疑，可能逃逸或者轉移證據的，可以提請公安機關提前介入，配合行動。跨區域的刑事案件，由主要行為發生地農業行政主管部門按照屬地管理原則移送當地公安機關處理。”；重慶的規範性文件主要有2006年市人民檢察院、市整頓和規範市場秩序領導小組辦公室、公安局、監察局聯合下發的《關於及時移送行政執法涉嫌犯罪案件的實施意見》(渝監會〔2006〕12號)和市人民檢察院、衛生局、農業局聯合下發的《關於加強行政執法和刑事執法的意見》。
五、實現動物衛生監督執法與刑事司法相銜接的機制。
動物衛生監督執法機構應當從有利於打擊犯罪、維護公眾安全的大局出發。針對《動物防疫法》和各種標準在執法實踐中缺乏可操作性的問題，主動加強與衛生、工商、公安、檢察院等相關部門的聯系和協調，徹底消除地方保護主義、部門保護主義和馬虎作風，切實解決涉嫌犯罪案件移送中的突出問題。實現行政執法與刑事司法的有效銜接，促進執法資源的合理利用，提高工作效率，加大對各類違反動物衛生監督管理犯罪的打擊力度。
(壹)統壹移交標準，規範移交程序。
由於動物衛生監督執法專業性強，在執法實踐中，經常面臨“疑似染疫動物、病畜產品等”的定性方面。。在國家或農業部沒有出臺新的法律法規或行業標準之前，動物衛生監督機構或農委可以邀請衛生、公安、檢察院、法院、高校的專家學者，就專門問題進行科學論證，以“會議紀要”的形式解決這些棘手問題，統壹標準，相互銜接。
另外，關於行政案件移送程序的銜接，我認為要根據不同情況進行區分。第壹，如果案件當事人有固定場所，流動性不大，那麽在移交司法機關之前，動物衛生監督機構可以對其進行相應的行政處罰；第二，如果案件當事人流動性大，動物衛生監督機構不好控制或者案情復雜，需要公安部門提前介入，那麽動物衛生監督機構可以直接移交司法機關。案件移送時，動物衛生監督機構應當統壹制作涉嫌犯罪案件移送書壹式三份，第壹份立案，第二份交同級公安機關移送，第三份抄送同級人民檢察院，以便檢察院有針對性地開展立案監督。[3]
(2)定期召開聯席會議，建立良好的工作機制。
動物衛生監督機構或農委可邀請衛生、公安、檢察院、法院、高校等有關部門(或由市級工會組織、政法委等部門召集)，各單位主要負責同誌參加，定期召開聯席工作會議，加強聯系，增進合作，針對動物衛生監督機構面臨的新問題，探索研究新對策。以聯席會議形式，動物衛生監督機構或者農委可以通報動物衛生執法或者其他農業執法工作的近期開展情況，衛生部門可以通報相關事項的認定情況；公安機關可以通知偵查工作接受移送的案件；檢察機關可以通知對移送的案件進行偵查、監督、逮捕和起訴。逐步建立信息暢通、協調高效、良性互動的“壹體化”工作機制，有針對性地采取措施，及時解決實際行政執法工作中的問題。同時，要建立科學的工作評估體系，完善檢查考核制度，把工作效果作為衡量聯席會議績效的依據。按照相互配合、相互支持、相互制約的工作原則，不斷提高與會各部門的行政執法水平和刑事司法水平。
(3)加強法律學習，建立合作工作機制。
動物衛生監督機構在加強其執法人員業務知識學習的同時，要從行政執法與刑事司法銜接的實際需要出發，有針對性地開展行政法以外的法律知識培訓，提高執法人員的業務水平。動物衛生監督機構要根據與衛生部門、司法機關的職能分工，打破行政執法機關與司法機關的工作邊界，建立符合當前執法司法要求、安全性高、實用性強、跨部門、跨平臺的協同工作機制。合作工作機制是指主要包括以下幾個方面的機制:壹是設立聯絡員。動物衛生監督機構、衛生部門和司法機關應當各指定壹名聯絡員，負責收集、整理本部門案件查處信息，在緊急情況下及時交換信息，加強合作。同時，在日常執法過程中，調查了解本部門案件移送中的薄弱環節，提出建議和措施。二是開展學習交流。動物衛生監督機構應當學習有關部門的專業知識和技能，不斷總結辦案經驗，提高執法水平，通過與衛生部門、司法機關舉行相關業務研討、工作經驗交流、法律法規學習、執法知識培訓等方式，增進相互了解和信任。
(4)享受重要信息，搭建信息平臺。
由於動物衛生監督機構、衛生部門和司法機關各自職能職責的局限性，部門之間容易出現信息不暢。因此，有必要有效構建跨部門信息共享平臺。各部門在充分發揮各自職能的基礎上，建立了信息通報制度。同時，動物衛生監督機構、衛生部門和司法機關都有自己的執法和司法流程，形成了大量的法律、法規、規章和規範性文件。數據共享平臺的建設，方便了這些工作基礎的快速查詢，消除了信息孤島現象。可以嘗試在加強部門所需保密工作的前提下，逐步實現部門之間的信息共享，從而實現信息共享。