國發[2013] 41
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
化解產能嚴重過剩的矛盾，是當前和今後壹個時期推進產業結構調整的重點。為積極有效化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船等行業產能嚴重過剩的矛盾，同時引導其他產能過剩行業解決問題，制定本意見。
壹是充分認識化解產能嚴重過剩矛盾的重要性和緊迫性。
在市場經濟條件下，適度供大於求是市場競爭機制的前提，有利於調節供求，促進技術進步和管理創新。但是，當產品的生產能力嚴重超過有效需求時，就會造成社會資源的巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產業結構升級。
深受國際金融危機影響，國際市場持續低迷，國內需求增速放緩。我國部分行業供大於求的矛盾日益突出，傳統制造業產能普遍過剩，尤其是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業。到2012年末，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%、75%，明顯低於國際普遍水平。鋼鐵、電解鋁、造船等行業利潤大幅下滑，企業普遍經營困難。值得註意的是，這些產能嚴重過剩行業仍有壹批在建和規劃項目，而且產能過剩還在加劇。如不及時采取措施化解，勢必加劇市場惡性競爭，造成行業虧損擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及行業健康發展，甚至影響民生改善和社會穩定大局。
目前我國產能嚴重過剩主要受發展階段、發展理念、體制機制等諸多因素影響。在工業化、城鎮化加速發展階段，市場需求快速增長，部分企業對市場預期過於樂觀，盲目投資，加劇了產能擴張；部分行業發展方式粗放，創新能力不強，產業集中度低，未形成以優強企業為主導的產業發展格局，導致行業無序競爭、重復建設嚴重；壹些地方過分追求發展速度，過分依賴投資，通過廉價供地、減稅、低成本配置資源吸引投資，助推了重復投資和產能擴張；同時，資源要素市場化改革滯後，政策、規劃、標準、環保的引導和約束不強，投資體制和管理方式不完善，監督檢查和責任追究不到位，導致生產要素價格扭曲，公平競爭的市場環境不完善，市場機制作用未能有效發揮，落後產能退出渠道不暢，產能過剩矛盾加劇。
產能嚴重過剩日益成為中國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。企業經營困難、財政收入下降、金融風險積聚，都與產能嚴重過剩密切相關。化解產能嚴重過剩的矛盾必然會帶來陣痛，有些行業甚至會傷筋動骨。但從全局和長遠看，對於遏制矛盾進壹步激化，引導投資方向加快產業結構調整，促進產業轉型升級，防範系統性金融風險，保持國民經濟持續健康發展具有重要意義。因此，必須堅決控制增量，優化存量，深化體制改革和機制創新，加快建立和完善市場化長效機制，化解產能嚴重過剩的矛盾。這是壹項復雜的系統工程，任務十分艱巨。需要周密規劃，整體部署，統籌安排，積極穩妥推進。
二、總體要求、基本原則和主要目標
(1)總體要求。
全面貫徹黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅持以轉變發展方式為主線，把化解產能嚴重過剩矛盾作為產業結構調整的重點，按照尊重規律、分類施策、多管齊下、標本兼治的總原則，堅決遏制產能盲目擴張；充分發揮市場機制作用，完善配套政策，過剩產能“消化壹批、轉移壹批、整合壹批、淘汰壹批”；著力創新體制機制，加快政府職能轉變，建立化解產能嚴重過剩矛盾的長效機制，促進產業轉型升級。
(2)基本原則。
——堅持尊重市場規律和改善宏觀調控相結合。發揮企業市場的主體作用，強化企業責任意識；加強市場供求趨勢判斷和信息引導，綜合運用法律、經濟和必要的宏觀調控手段，加強政策協調，形成化解產能嚴重過剩矛盾、引導行業健康發展的合力。
——堅持市場需求與產業轉型升級相結合。保持合理的投資增長，培育新的消費增長點，擴大國內市場規模，鞏固和拓展國際市場，消化國內過剩產能。強化需求升級導向，培育高端產品市場，促進產能結構優化，帶動產業轉型升級。
——堅持嚴控增量和調整優化存量相結合。嚴格要素供給和投資管理，抑制盲目擴張和重復建設；推進企業兼並重組，整合壓縮過剩產能；實施海外投資和產業結構調整，轉移國內過剩產能；強化資源、能源、環境硬約束，加快淘汰落後產能；協調區域發展，優化產業布局。
——堅持完善政策措施與深化改革創新相結合。完善和細化化解產能嚴重過剩矛盾的配套政策措施，建立中央和地方聯動機制，加強協調服務，發揮部門合力，落實地方責任；深化重點領域改革和制度創新，形成有利於發揮市場競爭機制作用、有效化解產能嚴重過剩的制度環境。
(3)主要目標。
經過五年努力，化解產能嚴重過剩矛盾取得重要進展:
——產能規模基本合理。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船等行業產能總量與環境承載能力、市場需求和資源保障相適應，空間布局與區域經濟發展相協調，使產能利用率達到合理水平。
——發展質量顯著提升。兼並重組取得實質性進展，產能結構得到優化；清潔生產和汙染控制水平明顯提高，資源綜合利用水平顯著提高；經濟效益有所改善，利潤水平回歸合理水平，行業平均負債率保持在可控風險範圍內，核心競爭力顯著增強。
——長效機制初步建立。公平競爭的市場環境得到改善，企業的市場主體作用得到充分發揮。產能過剩行業預警體系和監管機制基本建立，資源要素價格、財稅體制、責任追究制度等重點領域改革取得重要進展。
三。主要任務
(壹)堅決遏制產能盲目擴張。
禁止新建產能項目。嚴格執行國家投資管理法規和產業政策，加強產能嚴重過剩行業的項目管理。各地區各部門不得以任何名義、任何方式審批和備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，各有關部門和機構不得辦理土地(海域)供應、能源評估、環評審批和新增信貸支持等相關業務。
分類妥善處理違法在建項目。地方政府要全面清理未按土地、環保、投資管理等法律法規履行相關手續或手續不符合要求的違法項目。未開工的違法項目不得開工；不符合產業政策、準入標準和環保要求的違法項目壹律停止；確需建設的項目，在符合布局規劃和環境承載能力要求的基礎上，按照等量或減量置換的原則，由地方政府向發展改革委、工業和信息化部提出申請報告，抄報國土資源部、環境保護部等相關職能部門。發展改革委、工業和信息化部、國土資源部、環境保護部等職能部門在委托咨詢機構評估的基礎上出具確認意見，各相關部門依法依規辦理相關手續。未經認定的違法在建項目不得繼續建設，由地方政府自行妥善處理；對在建違法項目隱瞞不報的，壹經查實，立即停止建設，金融機構停止發放貸款，國土、環保部門依據《土地管理法》、《環境保護法》等法律法規進行處理，對失職瀆職、權錢交易等問題嚴肅查處，對監管不力的，嚴肅追究相關人員責任。同時，按照誰違規誰負責的原則，做好債務善後和人員安置工作。所有在建違法項目的處理結果應當向社會公開。
(二)清理整頓非法產能。
全面清理整頓。省級人民政府根據行政許可法、土地管理法、環境保護法等法律法規以及能源消費總量控制指標、產業結構調整指導目錄、行業規範和準入條件、環境保護標準等要求，全面清理產能嚴重過剩行業違規建設項目，提出整改方案並向社會公示，報發展改革委， 工業和信息化部、國土資源部、環境保護部等部門備案； 不符合備案要求的，相關部門應及時反饋。
加強規範化管理。各級政府要加強對非法產能的規範管理，行業主管部門要加強行業標準化和準入管理，國土環保部門要嚴格監督檢查，質檢部門要綜合評估質量保障能力，依法發放產品生產許可證。將技術裝備落後、產品質量不合格、能耗和排放不達標的項目納入淘汰落後產品年度任務，加快淘汰。
(三)淘汰退出落後產能。
堅決淘汰落後產能。分解落實年度目標。在提前壹年完成鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業“十二五”淘汰落後產能目標任務的基礎上，通過提高財政獎勵標準、實施等量或減量置換方案等方式，鼓勵地方提高淘汰落後產能標準，2065年底前淘汰煉鐵15萬噸、煉鋼15萬噸、煉鋼438+05萬噸。“十三五”期間，結合產業發展實際和環境承載能力，通過提高能耗和汙染物排放標準、嚴格執行特別排放限值要求、加大執法處罰力度等方式，加快淘汰壹批落後產能。中央企業要在淘汰和退出落後產能中發揮帶頭作用。
引導產能有序退出。完善激勵約束政策，研究建立過剩產能退出法律制度，引導企業自願退出過剩行業。分行業修訂並嚴格執行強制性能耗限額標準，對超過能耗限額標準、環保不達標的企業實行差別電價、懲罰性電價、水價等差別價格政策。在產能嚴重過剩的工業項目建設中，要制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域實施減量置換。項目所在地省級人民政府應當制定等量或者減量的置換方案，並向社會公布。行業主管部門應當確認並公布替代計劃，同時將替代產能納入淘汰名單並監督實施。鼓勵各地積極探索政府引導、企業自願、市場化運作的產能置換指標交易，形成淘汰落後、發展先進的良性互動機制。
(4)調整和優化產業結構。
推進企業兼並重組。完善和落實促進企業兼並重組的財稅、金融、土地等政策措施。協調解決企業跨區域兼並重組重大問題，理順區域間分配關系，推動行業內優勢企業整合過剩產能。支持兼並重組整合內部資源，優化技術和產品結構，壓縮過剩產能。鼓勵和引導非公有制企業通過參股、控股、資產收購等多種方式參與企業兼並重組。研究出臺促進企業做優做強的指導意見，推動優強企業引領行業發展，支持培育優強企業發展壯大，提高產業集中度，增強行業發展的協調性和自律性。
優化產業空間布局。科學制定產業布局規劃，在堅決遏制產能盲目擴張、嚴格控制總量的前提下，有序推進產業布局調整優化。按照區域發展總體戰略要求，適應城鎮化發展需要，結合當地環境承載能力、資源能源稟賦、產業基礎、市場空間、物流交通等情況，，有序推進產業梯度轉移和環保搬遷，從城市向園區退，防止落後產能轉移。支持跨區域產能置換，引導國內有效產能向更具比較優勢的優勢企業和地區集中，推動形成分工合理、優勢互補、各具特色的區域經濟和產業發展格局。
(5)努力開拓國內市場需求。
擴大有效內需。適應工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的需要，挖掘國內市場潛力，消化部分過剩產能。推廣鋼結構在建築領域的應用，提高鋼結構在公共建築和政府投資建設領域的使用比例，在地震等自然災害高發地區推廣輕鋼集成房屋等抗震建築；推進農村建設，穩步擴大鋼材、水泥、鋁型材和平板玻璃的市場需求。優化運力結構，加快老舊運輸船舶的淘汰和更新。
著力改善需求結構。強化需求升級導向，實施綠色建材工程，發展綠色、安全、節能建築，修訂相關標準規範，提高建築用鋼材、混凝土、玻璃等產品使用標準，促進產品升級換代。推進節能、節材、輕量化，推廣優質鋼鋁應用，滿足先進制造業發展和傳統產業轉型升級需要。加快培育海洋工程裝備和海洋工程設施市場。
(六)積極拓展對外發展空間。
鞏固和擴大國際市場。鼓勵企業積極參與各類貿易促進活動，創新國際貿易方式。拓展對外工程承包領域，提高對外承包工程質量和效益，積極承接重大基礎設施和大型工業、能源、通信、礦產資源開發等項目，促進國內技術、設備、產品、標準和服務出口，培育“中國建築”國際品牌。適應新的國際規範、公約和標準的要求，提升節能環保型船舶的設計制造能力，穩定船舶出口市場。
擴大對外投資合作。鼓勵優勢企業以多種方式“走出去”，優化制造區域布局，消化國內產能。建立和完善貿易投資平臺和“走出去”投融資綜合服務平臺。推動設立境外經貿合作區，吸引國內企業入駐園區。按照優勢互補、互利共贏的原則，發揮鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船等行業的技術、裝備和規模優勢，在全球範圍內整合資源和價值鏈；加強與周邊國家和新興市場國家的投資合作，開展多種形式的對外投資，建設海外生產基地，提高企業跨國經營水平，拓展國際化發展新空間。
7)增強企業創新驅動發展的動力。
突破核心關鍵技術。運用市場機制和經濟杠桿，倒逼企業增強技術創新的內在動力，推動企業轉型和產業升級，增強以產品質量、標準和技術為核心要素的市場競爭力。努力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，集中力量突破和掌握壹批關鍵技術。鼓勵企業實施技術改造，推廣應用鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等更加節能、安全、環保、高效的技術，提升高技術船舶和海洋工程裝備的設計制造能力。
加強企業管理創新。深化國有企業改革，引導國有資本從產能嚴重過剩行業向戰略性新興產業和公共事業轉移。鼓勵企業加強戰略管理，培育知名品牌，加強產品創新、組織創新和商業模式創新，提高有效供給，創造有效需求。提升企業管理信息化水平，推進精細化管理。重視創業人才開發，加強創新人才隊伍建設，完善以人為本的企業人才激勵機制。總結推廣企業管理創新的優秀成果，實施企業管理創新示範工程。
(八)建立長效機制。
創新政府管理。加強工業、國土、環保、節能、金融、質量、安全、進出口等部門的協調配合，加強用地、用海、岸線審查，嚴格環保和質量監督管理，堅持銀行自主審查貸款，形成法律法規明確責任的市場監管機制。深化投資體制改革，加強事中事後縱向橫向共管。加強對產能嚴重過剩行業的動態監測分析，建立產能過剩信息預警機制。
創造壹個公平的競爭環境。確保各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、平等受法律保護。切實減少對企業生產經營活動的行政幹預，堅決清理和取消地方政府在招商引資中采取的土地、資源、稅收、電價等優惠政策，以及地方保護、市場分割等限制性措施。加強知識產權保護和質量體系建設，打擊假冒偽劣產品，整頓和規範市場秩序，形成有利於創新創業的市場環境。
完善市場機制。推進資源稅改革和環境保護稅立法。理順資源和要素價格的市場形成機制，完善差別化價格政策，提高產業準入的能耗、物耗、水耗和生態環境保護標準，切實發揮市場配置資源的基礎性作用。以資源環境承載能力上限，倒逼退出超標產能，達到節能減排標準，改善自然環境。完善轉移支付制度，建立生態環境補償責任制。
第四，分開政策
對於產能嚴重過剩的行業，要根據行業特點，有選擇、有重點、有針對性地進行化解。
鋼鐵。重點推進山東、河北、遼寧、江蘇、山西、江西等地區鋼鐵產業結構調整，發揮地方政府積極性，整合分散鋼鐵產能，推進城市鋼廠搬遷，優化產業布局，累計壓減鋼鐵產能8000萬噸以上。逐步完善熱軋帶肋鋼筋、電工鋼、船舶鋼等鋼材產品標準，修訂完善鋼材產品設計規範，全面推廣建築結構縱向受力鋼筋應用強度400 MPa及以上的高強度鋼筋，替代335 MPa熱軋帶肋鋼筋等低品質鋼筋。加快高強度鋼材產品分類認證和標識管理。落實公平稅收政策，取消加工貿易項下進口鋼材保稅政策。
水泥。加快水泥和混凝土產品標準及相關設計規範的編制和修訂，推廣使用高標號水泥和高性能混凝土，盡快取消32.5復合水泥的產品標準，逐步降低32.5復合水泥的比例。鼓勵依托現有水泥生產線，綜合利用廢渣，開發高標號水泥、特種水泥等新產品，滿足海洋、港口、核電、隧道工程需要。支持利用現有水泥窯協同無害化處置城市生活垃圾和工業垃圾，進壹步完善成本結算機制，協同處置生產線比例不低於10%。強化氮氧化物等主要汙染物排放和能源資源消耗指標約束，依法淘汰整改不達標生產線。
電解鋁。2015年底前淘汰16萬安培以下預焙槽，每噸電解鋁液交流電耗13700千瓦時以上，2015年底後產能達不到標準條件，電價在標準價格基礎上提高10%。嚴禁各地自行出臺優惠電價措施，采取綜合措施推動缺乏電價優勢的產能逐步退出，有序向具有能源競爭優勢的地區特別是水電富集地區轉移。支持電解鋁企業與電力企業簽訂直購電長期合同，推動輕型運輸車輛用鋁產品開發應用。鼓勵國內企業在海外能源富集地區建設電解鋁生產基地。
平板玻璃。制定修訂平板玻璃及制品標準和應用規範，在新建建築和既有建築改造中使用符合節能標準的門窗，鼓勵使用低輻射中空玻璃，支持現有生產線升級改造，提高優質浮法玻璃原板比例。發展功能玻璃，鼓勵玻璃原料生產和深加工壹體化，平板玻璃深加工率達到50%以上，培育玻璃深加工基地。加快河北、廣東、江蘇、山東等重點產區和環境敏感區的結構調整。支持聯合重組，形成壹批產業鏈完整、核心競爭力強的企業集團。
船只。提高海洋開發裝備水平，加強海洋保障能力建設，充分挖掘航運、海洋工程、漁業、行政執法、應急救援等領域海洋裝備的國內需求潛力，調整優化船舶產品結構。加大對出口船舶信貸的金融支持，鼓勵有實力的企業建立海外銷售和服務基地。提高符合新的國際規範、公約和標準的船舶產品研發和建造能力，鼓勵現有造船產能向海洋工程裝備領域轉移，支持中小企業轉型生產，提高高端產能比重。提高行業準入標準，對不符合準入條件、超過壹年未接受新船訂單的航運企業實行差別化政策。支持企業兼並重組，提高產業集中度。
動詞 （verb的縮寫）政策措施
(1)完善行業管理。充分發揮行業規劃、政策、標準的引導和約束作用，實施產業轉型升級規劃和行業發展規劃，修訂完善鋼鐵、水泥行業政策和鋁、水泥、平板玻璃、船舶行業準入條件。加強行業準入和規範管理，公布合格生產線和企業名單。及時發布產能嚴重過剩行業產能利用率、市場供求等相關信息。定期公布淘汰落後產能企業名單。加強產品質量管理，對產能嚴重過剩行業實施產品質量分類監管。發揮行業協會在行業自律和信息服務中的重要作用。
(二)加強環境保護監督管理。加強環保準入管理，嚴格控制區域主要汙染物排放總量，完善區域限批措施。抓緊研究完善汙染物排放和環境質量標準，特別是京津冀等環境敏感區域。開展重點汙染源環境質量和排放動態監測，對汙染物排放超標企業實施限產停產等措施。加強對產能嚴重過剩行業企業的執法監督檢查，曝光環境違法企業名單，加大處罰力度，責令限期整改。汙染排放嚴重超標的企業要停產整改，整改後仍不符合汙染物排放標準和特別排放限值等有關規定的企業要關停。
(3)加強土地和岸線管理。加強項目用地和岸線管理，對產能嚴重過剩行業企業用地和岸線進行全面檢查，清理整頓違法建設項目用地和岸線，依法查處發現的土地違法行為。加強對產能嚴重過剩行業新增用地和岸線的審核，所有未經審批和備案的項目壹律不得使用土地和岸線。各地要取消產能嚴重過剩行業項目用地優惠政策。政府土地儲備機構為企業環保搬遷、兼並重組、淘汰落後等支付的土地補償費。可用於支持企業搞好善後和轉型發展。
(四)執行保持控制的財務政策。對產能嚴重過剩行業實施有針對性的信貸引導政策，加強和改善信貸管理。未取得合法手續的建設項目，不得貸款、發債或上市融資。依法保護金融債權。鼓勵商業銀行按照風險可控、商業可持續的原則，加大對產能嚴重過剩行業企業兼並重組、轉型生產、產品結構調整、技術改造、產能向境外轉移、市場開發等方面的信貸支持。對整合過剩產能的企業，積極穩妥開展M&A貸款業務，合理確定M&A貸款利率，貸款期限可延長至7年。大力發展各類機構投資，鼓勵創新基金品種，探索企業並購融資渠道。加大對企業“走出去”的貸款支持力度，適當簡化審批程序，完善境外投資保險產品，研究完善“走出去”投融資服務體系，支持產能向境外轉移。
(5)完善和規範價格政策。按照反映資源稀缺程度和環境成本的原則，深化資源性產品價格改革。繼續落實和完善非居民用水超定額加價和環保收費政策。完善差別電價政策，清理整頓產能嚴重過剩行業優惠電價政策，禁止自行實施電價優惠和電力補貼。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業。，能耗、電耗、水耗達不到行業標準，實行差別電價、懲罰性電價、水價。
(六)完善財稅支持政策。中央財政加大對產能嚴重過剩行業結構調整和產業升級的支持力度，地方政府結合實際安排專項資金予以支持。中央財政利用獎勵基金等現有資金渠道淘汰落後產能，適當擴大資金規模，支持產能嚴重過剩行業壓減過剩產能。完善促進企業兼並重組的稅收政策，鼓勵企業重組，提高市場競爭力。對向境外轉移過剩產能的企業，其出口設備和產品可按現行規定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優惠政策，支持高標號水泥和高性能混凝土生產，利用水泥窯處置城市垃圾、汙泥和工業廢棄物。
(七)落實職工安置政策。各級政府要切實負起責任，將企業下崗職工納入就業扶持政策體系，化解產能嚴重過剩的矛盾。落實促進自主創業、鼓勵企業吸納就業和就業困難人員幫扶等政策，加強對下崗失業人員的免費職業介紹和職業指導等服務，提供職業培訓，開展創業指導和創業培訓，落實自主創業和小額擔保貸款等稅費減免政策，支持下崗失業人員以創業帶動就業。做好下崗職工社會保險關系的接續和轉移，按規定落實其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。
(八)建立項目信息數據庫和公開制度。建立全國統壹的投資項目信息庫，充分發揮信息化在市場監管中的作用。結合取消和下放項目行政審批、加強事中事後監管的要求，率先建立鋼鐵、電解鋁等產能嚴重過剩行業項目信息庫，覆蓋現有生產企業在建和核準或備案項目動態情況。加強建設項目信息公開和服務，與國土、環保、金融等信息系統對接，形成協同監管機制。同時，建立健全舉報和查處制度，鼓勵和引導社會參與監督。
(九)加強監督檢查。把化解產能嚴重過剩矛盾工作列為落實中央重大決策部署監督檢查的重要內容，加強對本意見落實情況的監督檢查，落實地方政府主體責任。認真執法問責，對工作開展不力的地方和部門進行通報批評，建立健全責任延伸制度。加強案件查辦，對違法違規產能嚴重過剩工業項目監管不力的，按照國家有關規定追究相關責任人的責任。將遏制重復建設、化解產能嚴重過剩矛盾工作納入地方政府政績考核指標體系。及時公開化解產能嚴重過剩進展情況，發揮新聞媒體輿論引導和社會公眾監督作用。
不及物動詞實施保障措施
各地區、各部門要進壹步提高認識，把思想和行動統壹到中央的決策部署上來，切實履行職責，加強協調配合，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，合力化解產能嚴重過剩矛盾。國土資源部門要進壹步加強土地供應和土地利用管理，用好土地；環保部門要繼續加強環境監管，管好環保門檻；金融部門要改進和加強信貸管理，用好信貸閘門。各有關部門要按照本意見要求，按照職責分工制定配套文件，完善配套政策，確保各項工作落實。省級人民政府對化解本地區產能嚴重過剩矛盾負總責，結合實際制定具體實施方案並組織實施，高度重視和有效防範社會風險，切實加強組織領導和監督檢查，紮實穩妥做好化解產能嚴重過剩工作，確保本意見各項任務順利實施。加強宣傳引導，做好政策解讀，營造化解產能嚴重過剩矛盾的良好社會氛圍。