20世紀90年代以來，鄉鎮法律服務所進入總結整頓階段，基層法律服務所建設重點轉向更高層次、更高水平、更高質量、更高效率的新階段。司法部先後頒布了《鄉鎮法律服務所暫行規定》和《鄉鎮法律服務業務細則》，確認了律師類似於基層法律服務的廣闊業務範圍。司法部還頒發了“鄉鎮法律工作者證”，作為法律服務工作者的資格認證或執業證書(但實際上審核權交給了縣級司法局)；在國務院物價局發布的《關於印發第二批國務院有關部門行政事業性收費目錄的通知》中，基層法律服務的業務性收費被列為允許收費的項目。總的來說，90年代的整頓和改革加強了基層法律服務體系。1992新建鄉鎮法律服務所數量比整改前增加1087個。整改期間辭退、解聘不合格法務人員後，新增人員，比整改前增加10467人；在我國，13.8%的鄉鎮法律工作者具有大專學歷，62.3%具有高中(中專)學歷，1205人取得律師資格；許多法律服務機構進行了重組，增加了服務業務的層次和範圍；法律服務所規章制度開始完善，不到80%的法律服務所實行掛牌服務和“兩公開壹監督”制度；辦公條件和物質設備也得到了改善。當時的官方文件壹致肯定基層法律服務所在協助基層政府推進依法治理、化解基層矛盾、普及法律知識、整治涉法熱點問題等方面發揮了重要作用，成為基層政法基礎工作的重要輔助力量。
然而，世紀之交，似乎是基層法律服務命運的轉折點。抑制基層法律服務的發展已經成為官方態度的主流趨勢。幾經調整，目前基層法律服務的職能、體制和目標比較混亂。2000年3月，司法部頒布了《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，規定“基層法律服務所按照事業法人制度進行管理和運行”，“政事與鄉鎮政府司法所壹體化”；同年8月，“國辦發(2000)51號”和“青辦發(2000)9號”文件指出，法律服務所“不再隸屬於行政掛靠的事業單位或事業單位，而是實行自我執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律運行機制，成為符合法律中介服務行業規則的合夥執業組織形式”。後來，全國各地深入貫徹《辦法》精神，對基層法律服務所進行了全面清理整頓，要求所有基層法律服務所和司法所按照上述規定進行脫鉤改制。自此，我國基層法律服務所的數量從持續上升走向急劇下降。截至2000年底，全國共有基層法律服務所34219個，比1999個減少了1164個。但或許是受慣性的影響，當年全國基層法律服務工作者總數為121904。業務量也增加了。代理民事、經濟、行政訴訟比上年增長6.3%，擔任基層人民政府、村(居)委會和企事業單位常年法律顧問的比上年增長5.9%，其他業務也有所增長。但到了2001年，全國基層法律服務所數量銳減至28647個(比上年減少5572個)，基層法律服務工作者總數比上年減少13919人。除訴訟代理外，服務業務略有增長，其他業務明顯下滑。2002年，基層法律服務所數量和服務人員繼續下降，服務所數量比2006年減少1，758人，從業人員減少9444人。
二、基層法律服務所在基層法律服務體系中的作用
基層法律服務在基層法律服務體系中的作用是由其與該體系中其他主體的關系決定的。從這些關系中，也可以理解對基層法律服務的現狀評價和未來設計存在不同意見的原因。
1.基層法律服務所和基層司法所——形成“壹支隊伍、兩塊牌子”。
基層司法所作為壹級司法行政組織，產生於上世紀90年代中期，比基層法律服務所晚了約10年，但基層司法所的職能幾乎與法律服務所同時產生。1981年11月司法部《司法助理員工作暫行規定》規定，人民公社(鎮)、街道辦事處應當設立專職司法助理員作為基層人民政府司法行政工作人員，由人民公社(鎮)、街道辦事處和縣(區)司法局(處)領導擔任。6月1996司法部《關於加強司法所建設的意見》明確規定了基層司法所的八項主要職能，包括指導管理基層法律服務、代表鄉鎮人民政府(街道辦事處)處理民事糾紛等。1991 9月，司法部《鄉鎮法律服務所工作規則》也規定，鄉鎮法律服務所辦理的壹切法律服務，都應當在鄉鎮人民政府及其司法助理員(司法所)的領導下進行。基層法律服務所與基層司法所的關系是:基層司法所是國家基層司法行政機關，基層法律服務所是社會組織，是管理與被管理、指導與被指導的關系；基層司法所由國家財政撥款，經國家批準。基層法律服務所自籌資金，自負盈虧，沒有固定編制；基層法律服務所可以對委托人提供的服務收取費用，基層司法所不能對法律援助收取費用。但是從文獻上看不到司法所和法律服務所“兩塊牌子，壹套工作人員”的依據。結合實證調查得到的信息，我們知道早期的法律服務所所長是司法助理員，司法助理員成為後期的司法所所長，從而形成了兩室主任、兩室工作人員、兩室工作職能壹體化的局面。
2.基層法律服務所和律師事務所——“不斷剪亂”的敵人。
十幾年前，律所逐漸與行政機關脫鉤，完全走向市場(但在很多農村基層，國有律所仍然是主要或唯壹的地方律所)。如今，以鄉鎮、街道為主的基層法律服務所也在與行政機關的司法所脫鉤，以同樣的方式走向市場。根據2000年的相關文件，基層法律服務所完全脫鉤改制後，與現有的律師事務所體制沒有太大區別，其在執業過程中的權利義務與《律師法》也沒有太大區別，包括向人民法院查閱民事、經濟、行政案件的有關材料，根據承辦事項的需要，憑《基層法律服務所證》和《法律服務許可證》，有權向有關單位和個人調查、詢問、索取有關材料。他們的義務還包括“維護法律尊嚴和社會正義”，盡職盡責地維護當事人的合法權益，按規定履行法律援助義務。但是，基層法律服務所與律師事務所有明顯的區別:(1)地域範圍:基層法律服務所主要服務於本區域農村和城市街道的基層單位和個人，而律師事務所不受此限制；(2)業務範圍:基層法律服務所不能辦理刑事案件及相關業務，而律師事務所可以辦理包括刑事案件在內的所有訴訟和非訴訟業務；(三)執業資格:基層法律服務所執業人員要求取得專門法律服務工作者資格證書，由司法部組織考試進行資格認證；在律師事務所執業的律師，須通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的國家統壹司法考試；(4)收支制度:法律服務工作者必須按照各省物價局的規定，由法律服務所統壹受理、委派和收費，收費標準較低。很多案件只收取訴訟費，有的甚至按照法律援助標準要求不收費；律所收費比較高。法律服務工作者和法律服務所只需要繳納很低的年檢費用，不用交稅；律師和律師事務所必須按照具體標準繳納個人所得稅和管理費。
3.基層法律服務所和人民調解委員會是同壹司法所領導下的職能交叉的服務實體。
根據國務院6月1989發布的《人民調解委員會組織條例》，人民調解委員會是村民委員會、居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾組織，在基層人民政府和以司法助理員為代表的基層人民法院的指導下開展工作。人民調解委員會成員除村民委員會或者居民委員會成員外，由群眾選舉產生。人民調解委員會調解民間糾紛不收費，其工作經費和人民調解員補貼經費由村民委員會或居民委員會解決(規定調解成功可適當收費)；2002年9月最高法院司法解釋頒布後，人民調解協議的效力具有了民事合同的性質。但基層法律工作者達成的調解協議不具有約束力，只能由雙方自覺履行。壹方當事人無正當理由拒不履行的，法律工作者可以告知、協助或者委托對方當事人向人民法院提起訴訟。但由於司法助理員作為司法所所長的法律職責包括指導和管理人民調解，參與重大疑難民事糾紛的調解，在只有壹名司法助理員的司法所，往往是“三塊牌子壹套人”，司法所所長兼任法律服務所所長和調解委員會主任，因此在具體案件中，上述區別意義不大。
第三，基層法律服務所的社會評價和未來命運
基層法律服務所是壹種基於社會需求自發產生，在沒有理論論證、沒有市場調研、沒有法律規範的背景下，依靠政策和行政手段推動擴張的機制，其生死存亡強烈依賴於政策。至於我們特別關註基層法律服務政策銳減的主觀原因，目前並沒有非常確切的官方依據。結合與高層的接觸和課題組自身的分析，基層法律服務的無序發展，加上近年來城市地區律師的快速發展和日益激烈的競爭，基層法律服務的種種弊端和劣勢日益顯現，尤其是低價競爭和劣質服務成為直接威脅基層法律服務存在價值的致命攻擊。司法行政部門高層領導的人事變動和思維變化也是法律服務發展趨勢突變的重要原因。
1999年9月至10年9月，司法部司法研究所組成4個調研組，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陜西、甘肅、廣東、湖北***10省市，就律師事務所、法律服務所的設立和業務範圍的劃分進行了專題研究。根據調查組的調查結果，法律服務市場存在壹些突出問題:(1)基層法律服務機構名稱混亂，法律服務所、法律服務中心、律師事務所、法律服務站、法律咨詢中心、法律服務公司、法律咨詢公司多種多樣；(2)法律服務布局不盡合理。總的來說，城市多，農村少，老少邊窮地區更少；(3)收費標準不規範。由於部裏對法律服務的收費標準沒有統壹規定，收費依據只能依據部分省市出臺的臨時收費辦法；(4)法律服務所的設立審批權限不統壹，有省市司法局審批的，有地區縣司法局審批的，有省編委、省政府、省法制辦、省高院、省檢察院、省工商局、老齡委等非司法行政部門審批的。(5)法律服務工作者素質低。1987司法部規定，具有高中文化程度和壹定法律知識的人員可以從事基層法律服務工作。但由於缺乏全國統壹的資格考試，各地對其資格的掌握較為隨意。(6)法律服務工作者隊伍亟待整頓，主要是壹些政法機關退休人員，有的退休不到兩年就進入法律服務機構辦理人情案、關系案，群眾對此反映很大；(7)法律服務所管理有待規範，缺乏職業道德和執業紀律的規範和約束，等等。
盡管存在上述問題，社會各界對保留鄉鎮壹級的法律服務並無異議；但對於是否在市內街道壹級設立法律服務所，分歧較大；法律服務所的業務範圍是否劃分以及如何劃分，眾說紛紜。然而，壹些高級官員讓法律服務走向市場並在市場競爭中生存的意圖已經在行政結構的變化中得到體現。如司法部管理法律服務的基層部門由基層部門調整為律師和公證部門，基層法律服務與律師納入同壹管理體系。但這種看似體現市場化、自主化的意圖，與高層領導的講話和文件精神並不相符。例如，2002年，司法部發布《關於加強大中城市社區法律服務的意見》，2003年，司法部部長張在全國司法廳(局)長座談會上講話，要求基層法律服務要立足社區、貼近百姓、服務便捷、收費低廉，為滿足城市低收入群體和弱勢群體的法律需求， 大中城市基層法律服務的功能被定位為“依托街道社區，面向基層”我們無法想象“公益性”和“非營利性”的法律服務如何與利潤驅動和杠桿作用的市場化體制/管理模式相適應，也無法想象壹個沒有政府支持和市場資金的基層服務機構如何實現“公益性”的目標。 有理由推測，基層法律服務或許可以依托“(依托)社區”獲得社會捐贈，從而成為公益性、非營利性的法律服務機構？無論如何，關於農村基層法律服務所的未來如何定位，我們還沒有看到任何官方文件或講話。然而，大中城市接近律師的官員、學者和媒體，基於不同的立場和目標，都在想象由政府資助的法律援助機構和由政府控制的“團體自治組織”。