目前，我國非政府組織在動員社會資源、表達利益訴求、彌補政府失靈、調整政治結構等方面發揮了積極作用，但仍有進壹步發展的空間。制度環境、管理體制、組織自身能力和價值觀是制約我國非政府組織社會功能有效發揮的主要因素。要全面提升和促進中國非政府組織的社會功能，執政黨的推動是主導力量，政府管理體制的改革是前提條件，社會監督機制的完善是外部驅動力，控制、懷疑和依賴的轉變是深層次觀念驅動力。關鍵詞:非政府組織；社交功能；雙重管理體制20世紀70年代以來，隨著中國改革開放的趨勢和全球化在世界的影響，中國各種類型的非政府組織逐漸成長起來。黨的十八大報告中提出“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。充分發揮非政府組織的社會功能，顯然是加強社會建設的題中之義。不可否認，我國的非政府組織對社會建設、經濟發展、政治改革等領域產生了巨大的影響，如環保組織、紅十字會等我國的非政府組織在我們的現實生活中隨處可見。但與此同時，中國的非政府組織在工作中遇到了許多困難，許多人仍然對非政府組織能否有效發揮正能量持懷疑態度。那麽問題來了，目前我國非政府組織的社會功能發揮到什麽程度，還有進壹步拓展的可能嗎？哪些因素影響了中國非政府組織社會功能的有效發揮？應該如何推動中國NGO有效發揮社會功能？闡釋和回答上述問題，對於當今中國的國家建設和社會發展具有重要的現實意義和理論價值。壹、我國非政府組織社會功能的呈現與評價非政府組織作為壹種組織類型，自然有其特定的組織結構和相應的社會功能，如動員社會資源、提供公共服務、社會協調與治理、政策倡導與影響等。[1]中國的非政府組織在改革開放後逐漸發展壯大，但由於中國仍處於轉型期，其社會功能與西方國家有所不同。總的來說，目前我國非政府組織在發揮社會功能方面呈現出以下基本狀況。在調動社會資源方面發揮了很大作用，但仍有進壹步拓展的空間。目前，我國非政府組織的社會資源動員功能主要體現在動員慈善捐贈和誌願服務方面。如2008年6月12日晚，南京愛德基金會、李連傑壹基金、自然之友、綠色和平、綠色家園誌願者等民間組織紛紛行動起來，緊急采購救災物資，發動募捐，發起了壹場“小行動+多人=大差異”的抗震救災行動。[2]這些行動充分表明，中國不是。當然，目前我國非政府組織動員社會資源還存在很多問題，主要表現為:(1)目前我國慈善組織的比重更多的是協助政府履行壹些社會管理和服務職能，而實現社會福利的自治比重較少；(2)慈善和自願的社會基金捐贈不可持續。20165438+10月下旬“郭美美”事件後，我國社會捐贈和慈善組織捐贈數量銳減。(3)誌願活動的自組織性和專業化不強。在我國，非政府組織中的許多誌願活動都是通過行政手段自上而下地組織起來的，並不完全來自於民眾的誌願活動。此外，我國誌願者參與誌願服務大多是業余的，大多缺乏服務工作所需的技能和知識；(4)誌願活動沒有被社會廣泛接受。20世紀90年代中期，中國的誌願行動往往被認為是壹種非主流行為，誌願者下鄉支教、在社區提供免費服務被認為是不尋常的。[3](P16)可見，我國非政府組織在社會資源動員中的功能還有進壹步發揮的空間。各個領域都建立了組織載體，但載體利益表達的實質功能仍然十分有限。目前，我國非政府組織在政治、經濟、文化和社會領域都建立了相應的組織載體。根據學者王明2001的調查，其中，社會服務領域的非政府組織占44.63%，調查研究領域的非政府組織占42.51%，行業協會占39.99%。文化藝術領域34.62%，法律咨詢與服務24.54%，政策咨詢265.438+0.54%，扶貧205%。[4](P13)但問題是，中國非政府組織在積極代表其成員利益，通過合法途徑向黨和政府表達利益訴求方面的功能仍然十分有限。以環保組織為例，根據我們的采訪和調查發現，大部分環境汙染的受害者在維權過程中，首先想到的不是通過正規的非政府組織向政府表達利益。與此同時，環保非政府組織積極參與環境汙染受害者的請願活動。這說明環保NGO在表達和聚合居民環境利益的功能上還存在壹些不足和缺陷。可見，中國的非政府組織在國家的各個領域都有自己特定的組織形式和載體，但這種載體表達利益的實質性功能還是非常有限的。壹定程度上彌補了政府的失敗，但輔助政府的功能還不夠。在中國，非政府組織已經發揮了輔助政府管理的作用。首先，非政府組織承擔壹定的微觀經濟管理職能，從而促進經濟發展。以寧波市行業協會為例，它為政府承擔了壹些微觀經濟管理職能。通過制定行業規範，促進了行業自律，協調了同行企業之間的經營行為，維護了行業聲譽，限制了壹些違法行為，開展了包括資質評估和認可在內的活動，分擔了政府市場監管的職能，彌補了政府職能的短板，促進了政府的“瘦身”。[5](P204)其次，非政府組織可以補充政府的社會保障。例如，中國各級殘聯組織開展了大量幫助殘疾人康復、教育、就業和殘疾預防的工作。第三，非政府組織可以擴大就業渠道，增加就業機會。但與此同時，我們也看到，由於成長較晚，自身實力和能力存在壹些問題，我國非政府組織不可避免地會出現“誌願失靈”現象，難以充分發揮其彌補政府失靈、輔助政府管理的社會功能。起到了調整政權結構的作用，但不能起到根本性的作用。有學者從理論上總結了非政府組織在調整國家權力結構中的表現。比如，非政府組織有效地制約了國家權力的擴張，為憲政和法治的實現奠定了堅實的基礎；非政府組織為政治民主創造了組織條件，促進了民主政治的發展；非政府組織與政治國家的分離導致了權力的分離，這為政治結構的分化提供了前提條件；非政府組織是民主政治制度持續穩定的驅動力。[6]但是，客觀地說，中國的非政府組織在中國政治權力結構的調整中無法發揮基礎性作用，原因有三:(1)中國政治改革的主導力量是* * *產黨和全民。(2)非政府組織只是西方概念中公民社會的壹部分，其主要功能不是政治功能，而是公共事務領域的服務功能。(3)作為壹種組織力量，中國的非政府組織還不夠強大。他們只是黨和政府實現國家發展目標、進行現代化建設的輔助力量。(4)市場組織是調整政治權力結構的重要力量，非政府組織無法替代市場經濟發展帶來的政治功能。以上四點決定了中國的非政府組織不可能成為調整政治權力結構的根本力量。二、當前我國非政府組織有效發揮社會功能的制約因素從組織學的角度看，任何組織要有效實現組織目標，發揮組織功能，都必須具備自身的條件。從宏觀上看，大致可以區分三類條件:壹是制度環境；二是管理體制；第三，組織自身的能力；第四是價值觀。這四個條件是織造功能有效發揮的前提條件。就我國非政府組織而言，不能有效發揮其社會功能的制約因素主要體現在四個方面。法制的局限性目前，我國非政府組織的法制保障還存在三個問題:(1)法制不夠完善。就我國非政府組織的管理而言，雖然國家制定了全面的法律規範，但缺乏綱領性的基本法，導致政府管理非營利組織過程中存在援引法律依據的困境。此外，與非政府組織管理相關的法律法規銜接程度低，各種法律依據不配套。這些法律缺陷削弱了政府對非政府組織各種行為的監管，許多非政府組織在缺乏有效監管的情況下行為不端，最終導致社會功能缺失。(2)法律法規過於原則，不具有可操作性。比如，沒有具體的操作規範來指導非政府組織的政治參與行為，沒有具體的操作規範來協調黨、非政府組織和政府之間的關系。(3)立法層次不高。管理民間組織的國家法律法規主要依據國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》以及各地自行制定的地方性法規、規章和規範性文件。顯然，這些立法層級是有限的，立法層級低將直接影響非政府組織發揮其社會功能的權威性。總之，由於法律體系不完善、原則性強、立法層次低，我國非政府組織的社會功能受到很大制約。目前我國“政府管理非政府組織的首要目標是限制其發展，規避可能的政治風險，手段是通過雙重審批限制準入。”[7]控制民間組織當然是必要的，但雙重管理體制畢竟是計劃經濟下全能政治的產物。改革開放後，我國市場經濟得到培育和發展，市場和社會的空間逐步打開，政府不再是全能政府。顯然，目前我國傳統的雙重管理體制已經與時代脫節，極大地制約了我國非政府組織社會功能的有效發揮。比如，民間組織的註冊實際上存在雙重門檻，從而造就了大量的“非法”民間組織；再比如，我國三部《民間組織管理條例》在登記管理機關和業務主管之間的職責劃分上具有過於原則、重疊和模糊的特點，容易造成職責不分的局面，其結果將導致政府和社會的分離，從而削弱民間組織的獨立性。[8] (P254)總之，高門檻限制了我國非政府組織的數量，不區分政府與社會，獨立性差，難以體現我國非政府組織的主體地位。這樣壹來，我國非政府組織的社會功能將不可避免地受到嚴重的負面影響。組織自身建設和能力的困境是非政府組織有效發揮社會功能的內在條件和主要基礎。但是，目前我國非政府組織的自身建設和能力建設還存在許多瓶頸和困難:壹是獨立性不夠。目前我國的非政府組織實際上是主管單位的下屬機構，導致非政府組織過於依賴政府，官方色彩濃厚，獨立性不足；第二是發展資金不足。由於我國福利資金短缺，很難發放給沒有真正納入政府福利體系的非政府組織。此外，體制外非政府組織的發展主要依靠自籌資金(主要通過外援)、少量社會捐贈和壹定的服務收費。由於缺乏公益傳統，政府鼓勵個人和企業捐贈的措施有限，民間捐贈的數量很少；第三，人力資源短缺。目前，我國非政府組織由於缺乏資金，無法為人才提供良好的經濟條件，因此無法吸引高素質人才；最後，目前我國非政府組織的內部治理實際上缺乏相應的制度規範，普遍存在治理不善的問題。總之，目前我國的非政府組織，無論是人們的觀念，還是非政府組織的數量和規模，更重要的是其整體能力和作用，仍然跟不上社會經濟發展的需要，這也極大地制約了我國非政府組織社會職能的有效發揮。文化價值觀是影響非政府組織社會功能的深層次因素。目前，我國不同主體對非政府組織的功能仍有許多限制性的觀念，具體表現為:(1)黨和政府對非政府組織仍持有壹定的控制觀念。改革開放後，雖然黨和政府開始意識到非政府組織對政府職能轉變的重要性，強調非政府組織的橋梁和紐帶作用，但全能國家的路徑依賴往往使政府官員將非政府組織視為對社會政治秩序的潛在威脅和對政府權威的挑戰，從而未能充分信任它們。現實中，壹些非政府組織經常接受國外的資金，這些國外的資金可能會附加壹些條件，引起政府的重視，從而為嚴格控制非政府組織提供依據。(2)公眾仍然對非政府組織持懷疑態度。“對於官辦性質較強的第三部門組織，中國公眾往往將其視為第二政府；對於弱勢的基層組織，公眾往往對其能力持懷疑態度，從而忽視其存在或堅持對其進行謹慎的評價。此外，在這個中心化明顯的社會，公眾無法真正了解第三部門的存在和發展會對他們的生活產生什麽影響。”[9]由於公眾對非政府組織的能力和發展持懷疑態度，這使得非政府組織在我國缺乏公眾的支持和參與，其社會功能受到負面影響。(3)中國非政府組織持有依賴政府的觀念。如前所述，雙重管理體制使得NGO不得不依賴政府，其獨立性肯定會受到嚴重影響。三、促進我國非政府組織有效發揮社會功能的路徑選擇有學者認為，在現代文明的邏輯下，我國非政府組織的發展對黨的執政提出了新的挑戰:(1)非政府組織的發展擠占了政黨的傳統空間和組織基礎；(2)非政府組織在某些領域取代了政黨的功能；(3)非政府組織與政黨之間的緊張關系影響政黨整合社會的能力。面對這些挑戰，我們黨采取了四項對策:壹是控制；第二個回應是規範社會團體；第三個反應是通過黨組織的力量加強對各種社會團體的領導和引導，確保對社會團體的政治影響力；第四個對策是整合社會團體，發揮其功能。這四個行動是壹個持續的行動過程，新的響應行動的出現並不取代前壹個，從而形成了中國生產黨非政府組織發展的行動框架。[10](P418)可見，我們黨試圖將非政府組織納入其制度框架，使之成為我們黨執政的社會基礎。在此前提下，我們可以進壹步整合和發展非政府組織的社會功能。* * *生產黨是當代中國最強大的社會組織力量。在政治整合過程中，如果執政黨與非政府組織的關系處理不好，非政府組織與政黨就可能形成對立關系，要麽政黨限制非政府組織的發展，要麽非政府組織在某些領域取代政黨的功能甚至獲得政權；如果處理得好，非政府組織可能與政黨形成合作互補的關系。因此，在我國目前的情況下，只有在黨的推動下，我們黨真正承認並整合發展非政府組織的作用和地位，才能充分保障非政府組織在我國有效發揮其社會功能。改革政府管理體制是非政府組織有效發揮社會功能的前提。對於目前我國非政府組織的發展，應該繼續推進和完善政府管理體制改革。只有這樣，中國的非政府組織才能得到健康發展，非政府組織才能得到有效發展，其社會功能才能真正實現。首先，政府要繼續適當放權。在政治意義上，中國改革開放30多年的過程可以說是國家與社會從高度融合到逐漸分化的過程，比如政府向社會放權、政企分開、政企分開、政府對公民的管理逐漸放松，這些都為非政府組織的誕生提供了良好的環境。因此，政府繼續適當放權，對非政府組織的產生和發展大有裨益，也為非政府組織發揮社會功能釋放了應有的空間。其次，政府要進壹步轉變職能。新中國在孕育之初處於高度集權的計劃經濟體制模式，政府壹直是全能政府。今天，全能政府的慣性仍然深刻地影響著當代政府的行為。因此，只有進壹步轉變政府職能，才能把過去政府管不好、市場解決不了的問題，交給非政府組織來承擔。當非政府組織協助政府治理，彌補政府失靈時，也就是其社會功能能夠有效發揮的時候。第三，改革雙重管理體制。改革現行雙重管理體制的趨勢是減少政府對非政府組織的直接聯系和具體管理，加強對非政府組織行為的事後監督和制約，最終實現單壹的登記制度。總之，深化政府管理體制改革是有效發揮中國非政府組織社會功能的重要前提。目前，中國的非政府組織無法從自身能力出發，承擔政府轉移的公共服務職能的重任，滿足社會的需求。在這方面，加強非政府組織的能力建設是非政府組織更好地解決壹些長期的社會問題，滿足社會需求，獲得政府和公眾的認可，真正釋放社會功能的內在動力。中國非政府組織應在以下幾個方面加強自身能力建設:(1)加強人力資源建設。無論是非政府組織中的專職工作人員，還是臨時誌願者，都應該通過加強培訓、提高待遇、優化項目設計等方式吸引高素質人才，從整體上改善我國非政府組織人才資源不足的現狀。(2)完善治理結構。完善非政府組織的內部治理結構，無論是董事會、財務機構、人力資源機構等的設立。，是有方向的。我們可以借鑒西方非政府組織的治理結構模式。當架構完成後，架構對應的職責也要完善，讓非政府組織有好的使命和目標，更重要的是要有完成使命和目標的責任體系。(3)完善內部制度。這些制度包括法人制度、財務制度、人事管理制度、董事會制度、誌願者招募制度等。只有內部制度完善，非政府組織的外部行為才能以制度為基礎，才能可靠地發揮其社會功能。(4)完善監事會制度。要擴大監事會的權限，明確監事會的議事規則，等等。自我建構是主體的自我行為和內在動機。因此，加強自身建設是非政府組織充分發揮社會功能的內在要求。社會監督機制的完善是非政府組織社會功能有效發揮的外部動力。社會監督是非政府組織監督機制的重要組成部分。充分發揮社會力量的作用，不僅有利於改變政府長期以來對非政府組織業務的直接管理模式，更重要的是有利於提高非政府組織的管理效率，增強非營利組織的社會公信力。當非政府組織自我管理效率提高，社會公信力增強，非政府組織發揮其社會功能就有了外部保障。總的來說，當今中國非政府組織社會監督機制的完善可以從以下幾個方面進行。(1)加強對社會公眾的監督，尤其是對捐贈人的監督。壹方面，公眾對非政府組織的監督應該變被動為主動。另壹方面，非政府組織及其管理機構要暢通社會監督渠道，從兩個方面加強公眾的監督；(2)加強媒體監督。隨著科技和經濟的發展與進步，媒體現已成為“第四權力”，具有廣泛的知名度和巨大的影響力，具有很強的導向和威懾作用。因此，加強媒體對非政府組織的監督，可以有效約束和引導非政府組織的管理行為；(3)加強對獨立第三方評估的監管。非政府組織的自我評價和政府對非政府組織的評價是兩種常見的評價主體。如果加入獨立第三方評估的監督，非政府組織的評估體系會更加完善，非政府組織評估的公信力也會增加。
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