關鍵詞:金融機構；破產；債務；順序
中國圖書館分類號:D921文獻識別碼:A文號:1006-1428(2007)07-0065-03。
壹個？我國破產金融機構債務清償順序的立法模式分析
現行金融法中關於債務清償順序的立法有幾種模式:
第壹？企業破產法模式。立法模式是商業銀行法？以《保險法》為代表，參照《企業破產法》的規定，規定了破產保險公司和銀行所欠債務的清償順序，試圖在金融機構的特殊性和《企業破產法》的普遍適用性之間取得壹致性，將特殊性嵌入企業破產的清償順序。從《商業銀行法》第71條的規定來看，立法機關擬將“個人儲蓄存款本息”這壹特殊債務嵌入企業破產法的清償順序，體現儲蓄存款的優先保護程度，而其他債務則完全按照企業破產法的規定安排。按照這個思路，商業銀行破產時的債務清償順序是:清算費用？拖欠員工的工資和勞保費用？個人儲蓄存款的本金和利息？稅？壹般債務。
《保險法》第89條規定了與《企業破產法》基本相同的四級清算順序。與商業銀行法規定的支付令相比，二者的區別在於保險法的第三層次是“保險金的補償或者給付”，而商業銀行法的第三層次是“個人儲蓄存款本息”。可見，我國《保險法》和《商業銀行法》規定的四級清算順序，表明兩部法律完全貫徹了《企業破產法》中的債務清償原則，體現了商業銀行和保險公司破產需要完全遵循《企業破產法》中清算順序的立法宗旨。
第二？沒有對破產清算的順序作出規定。這種模式是基於信托法？以《證券投資基金法》和《證券法》為代表，沒有規定債務清償順序。這說明立法機關有意識地把證券投資基金公司？信托公司和證券公司的破產統壹在企業破產法中。
第三？根據企業破產清償順序，安排行政撤銷金融機構的債務清償順序。這種模式以《金融機構撤銷條例》為代表。條例第二十三條？第二十四條？第二十五條金融機構撤銷至破產清算階段行政清算債務的清償順序為:個人儲蓄存款本金和合法利息？法人和其他組織的債務？股東出資。但是，金融機構註銷的行政清算實踐表明，包括職工安置？資產處置？債權維護等工作涉及行政清理費用支出的，需要及時從被撤銷機構的財產中優先支付。這說明金融機構的行政清算和破產清算在債務清償順序上應該有很大的壹致性。
兩個？破產金融機構債務清償順序立法模式的缺陷
第壹？《企業破產法》和《金融機構破產特別立法》在列舉支付令方面有很大的局限性，不能窮盡所有債務，不利於法律的統壹正確適用。被撤銷的金融機構破產債務中，有住房公積金、社會保險基金、扶貧等。救災資金、單位存款債務等應轉出而未按規定轉出的企業債務。金融機構的這些債務有其特殊性，具有優先受償的法律基礎。無論是《企業破產法》還是其他關於金融機構破產的專門法律，都沒有規定這些債務的清償順序。
第二？按金融機構類別立法，不利於破產金融機構償債順序的統壹。從金融機構立法看，我國《商業銀行法》和《保險法》根據商業銀行和保險公司的特殊性，規定了債務清償順序。但隨著混業經營時代的到來，同壹家金融機構可能既欠儲蓄存款債務，又欠保險費債務。這說明現有的《商業銀行法》和《保險法》將不適應綜合經營時代的償債順序要求。
第三？特別法之間在立法理念上缺乏協調性和壹致性。在協調方面，立法機構沒有規定在不同部門的法律規定的優先事項相互沖突的情況下的解決順序。在壹致性方面，我國《證券法》賦予了對客戶持有的證券和客戶保證金債務的取回權，從而保證了證券客戶保證金所有人的權利不會因證券機構破產而受到影響。但壹方面，保險法和銀行法並沒有賦予保險債和儲蓄存款債以召回的效力，保險債和銀行儲蓄存款債的優先權遠低於證券客戶保證金債。另壹方面，我國證券法對於客戶保證金債務並沒有區分機構債務和自然人債務，對於機構和自然人的保護是壹樣的。而我國《商業銀行法》和《金融機構註銷條例》只對儲蓄存款的債務有優先權，非自然人存款不享有優先權。但是，與投資性證券存款相比，從邏輯上講，法律對具有生存保障性質的儲蓄債務所給予的保護，應該不亞於對證券客戶的保護。在分業經營的格局下，適用上並無不便，但隨著綜合經營時代的到來，這種格局會阻礙法律的適用。
第四？專門立法與企業破產法規定的順序缺乏協調。保險法？《商業銀行法》和《企業破產法》在債務清償順序上保持高度壹致。證券法、信托法、企業破產法都屬於債的壹般範疇。立法模式差異很大。由於我國破產金融機構債務清償順序特別規則與企業破產法之間的邏輯關系在法律上沒有理順，法律適用的不確定性始終存在。此外，修改後的企業破產法增加了多種優先債務，但立法機關沒有及時修改《商業銀行法》和《保險法》的相關規定，這必然會增加特別法與企業破產法的不協調。
三個？我國破產金融機構債務清償令的法律適用實踐
自全國第壹家破產的金融機構廣東國際信托投資公司倒閉後，出現了大量的城市信用社？信托投資公司、證券公司進入司法破產程序或行政清算程序。這些金融機構的退出，不僅考驗著金融監管機構應對金融風險的能力，也挑戰著我國破產金融機構債務清償規則的合理性。債務清償令立法的弊端嚴重影響了問題金融機構的市場退出進程。以四川金融機構市場退出為例，2001和2002年，人民銀行關閉了城市信用社。停下來？然後呢。在集中整治活動中，全省18城市信用社被關閉註銷。
從這18家金融機構的償債順序來看，在清算實踐中，(1)所有被撤銷的城市信用社都將清算費用(很多機構包含職工安置費用)列為第壹順序，儲蓄存款列為第二順序。但據調查，在金融機構應對支付風險的過程中，儲蓄存款始終被放在清償的首位。由於儲蓄存款人容易出現系統性風險，這就決定了儲蓄存款的超優先支付權，儲蓄存款在支付清算費用之前是無法支付的。因此，在實際清算工作中，儲蓄存款和清算費用的支付或支出順序並不取決於法律規定的順序，而是取決於存款人取款和清算費用發生的時間。在許多情況下，儲蓄存款的支付往往先於清算費用。(2)抵押擔保的債權尚未完全取得質權的資格。調查顯示，在18家被註銷的機構中，有12家是在中國人民銀行發放再貸款時登記為抵押的。其中壹個清算組提前歸還了人民銀行的再貸款，兩個機構的清算組認可人民銀行的抵押債權享有無抵押權，另外兩個機構的清算組在稅後清償其抵押擔保的債務。其余7家機構將抵押擔保債務視為壹般債務清償。(3)各清算組以維護金融穩定為首要任務，並據此安排債務清償順序。在確保金融穩定的前提下，由政府牽頭的清算組將金融機構的政府債務納入其中，比如政府組織的擔保存款。稅？扶貧救災資金作為優先債務清償。然而，維持金融穩定和確保特殊債權人的生存是兩項密切相關的任務。當儲蓄成為儲戶的生活資金來源時，維護金融穩定和保證債權人生存的任務就已經統壹了。優先考慮儲蓄存款是為了實現維護金融穩定和保證債權人生存的雙重價值目標。(4)各清算組對退市機構債務清償順序的理解存在較大差異，類似債務在不同機構的清償順序中存在不同層級。據調查，18家被撤銷的城市信用社中，有9家機構清算組將職工安置費與清算費用放在同壹層級，有的城市信用社將職工安置費放在清算費用和儲蓄存款之後，有的城市信用社將職工安置費放在清算費用？存了存款和稅之後還清。
四個？中國破產金融機構債務清償順序的司法實踐
第壹？政策性破產和司法性破產的雙重機制破壞了債務清償秩序的法律統壹性。實際上，所有金融機構都必須獲得國務院的批準才能退出市場。其中，行政撤銷的政策性破產模式是有儲蓄存款債務的金融機構退出的首選，而對無儲蓄存款債務的金融機構的處理則采取直接司法破產模式，從而形成金融機構債務償還的雙重機制。政策性破產雖然是我國為解決金融機構市場退出而采取的壹種股權措施，但多年來壹直受到有關部門的高度贊揚，使得我國金融機構市場退出長期呈現出政策性破產和司法破產的雙重格局，不利於法律的統壹實施和法律權威的樹立。比如，根據法律規定，證券公司破產時，自然人客戶個人債務和證券交易的結算資金只能作為普通債務清償。但為了維穩，在實際結算中，政府或人民銀行按照政策文件《關於購買個人債權和客戶證券交易結算資金的意見》(以下簡稱《購買意見》)購買個人債權和客戶證券交易結算資金，確保個人不會遭受太大損失。事實上，中國對破產金融機構的收購和按比例償還儲蓄債務的做法與美國類似。在美國，由於完善的存款保險制度，壹旦金融機構破產，美國存款保險公司首先以置換的方式支付儲戶的債務，從而獲得原儲戶的法律地位。在這個制度下，原有存款人，尤其是小額存款人的權利幾乎不會喪失。
第二？法院的作用沒有得到充分發揮，這與《企業破產法》賦予法院的司法破產職能不匹配。在金融機構的破產實踐中，法院只是破產的宣告人。銀行業？證券保險監管部門和地方政府實際承擔破產清算責任；政府財政和中央銀行壹起扮演存款保險機構的角色。在政府基本完成儲蓄存款支付的情況下，法院是否受理金融機構破產？員工安置的前提下。在進入司法破產程序之前，監管部門和政府已經完成了最艱巨的任務。金融機構的司法破產實質上是處理非儲蓄存款債務的清償。毫無疑問，法院如何為司法清算定位，直接影響清算費用的大小、破產金融機構償付各類債務的比例以及市場退出的進程。
第三？公平解決的原則沒有得到充分實施。但是，如果償債順序的安排總是導致破產金融機構對其壹般債務的償還比例很低甚至為零，那麽必然會導致特例泛化、平等成為特例的不正常現象。
清償儲蓄存款和安置職工是破產金融機構清算組的首要任務。為了完成這兩項任務，清算組可以處置該金融機構的土地和其他財產。實踐中，法院明確要求金融機構進入司法破產程序前，有關部門必須完成職工安置和儲蓄存款支付，否則法院不予受理。因此，結算和分配計劃往往不能反映職工安置費用。我國金融機構的清算實踐表明，金融機構的破產凸顯了國家在維護社會穩定的壓力下不得不與債權人博弈，債權人被迫承擔社會變革成本的無奈。
第四？行政清算往往成為破產清算的必要前置程序，容易導致金融機構破產程序啟動被人為拖延。壹方面，金融機構壹般在金融監管部門的組織協調下完成儲蓄存款支付後進入司法破產清算程序。但是，與具有專門知識背景、熟悉金融實務活動的金融機構工作人員相比，我國法院工作人員對金融機構破產清算的經驗和知識相對缺乏，法院人力物力的限制往往導致問題金融機構退出市場的過程。四川18被撤銷的城市信用社，自2002年行政撤銷關閉至今，四年未進入司法破產程序，就是壹個很好的例子。另壹方面，即使在金融機構被宣告進入司法破產程序後，監管部門的相關人員實際上主導了破產清算程序，法院和行政清算人之間很可能發生潛在沖突，拖延破產的結束時間，人為增加成本，影響債權人的利益。
由於上述因素，在金融機構的司法實踐或行政撤銷實踐中，破產清算規則從未得到嚴格執行，法院不得不靈活適用相關規定。
顯然，金融機構市場退出的實踐表明，我國應制定適用於所有金融機構市場退出的統壹法律，並抓緊出臺《存款保險法》，完善和規範金融機構市場退出機制，促進金融機構改革和維護金融穩定，最大限度地防範道德風險，以應對潛伏在經濟周期波動中的經濟金融危機。
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