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尋求“論我國行政管理公開制度建設”論文

壹、我國行政公開制度的現狀

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和民主制度的完善,國家領導對行政公開制度給予了高度重視,我國公開制度在各級國家機關中逐步建立起來,如北京市工商行政管理局行政執法公開制度(暫行)中就規定了執法的內容和期限;辦事的程序;收費的項目、標準、依據;違反公示行為的處罰規定。公安系統發布了《公安部關於在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》。相關的理論研究也在走向深入。

我國的行政公開制度已經有壹定基礎,其中最重要的是已經形成了以中央和地方政府機構主持的機關報等大報為核心,以《國務院公報》、《中華人民***和國法律匯編》、《中華人民***和國法規匯編》、《人民日報》等定期出版物為依托,以各種形式的法律、法規匯編為補充的法律公告體系。也存在壹定的依申請公開的立法。如《行政復議法》第23條第2款規定:申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復、做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料,除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,行政復議機關不得拒絕。

實踐中的做法主要是通過壹些政策對行政公開的內容、形式、監督和評價體系作出規定。政策的***同點主要有:

(1)規定公開的主要內容

法律、法規和規章制度公開;辦事程序和辦事時限公開、承辦部門和人員公開、辦事結果公開、收費收稅公開、廉政規定、監督辦法和責任追究公開。

(2)公開的形式根據

公開的內容和公開的範圍、對象采用不同的公開形式。如向社會公開,公開的內容主要是通過報刊、廣播、電視、網絡等大眾化社會傳媒;向相關群眾公開的內容主要是通過設立辦公大廳、印發辦事指南(明白卡)、設置公開欄、咨詢服務臺等形式;對於向單個對象公開的內容則采用通報、信函、回訪等形式;向機關內部人員公開的內容,則采用通報會、文件、談話、專欄等形式。

(3)公開的程序

公開程序的制定采用了我國政策制定的壹貫做法。先讓各部門拿出公開方案,方案中除了包括相關的職能規定、法律法規、辦事標準、辦事程序和期限等內容以外,還要規定違反規定的責任追究和處罰措施,以及負責監督實施的機構和方式。

(4)建立公開的監督和評價體系

壹般做法是建立政府內部的監督機構,把政務公開列入幹部考核的範疇,同時建立外部評價和監督機制,如設立市民投訴中心,定期進行民意調查。

二、我國行政公開制度存在的主要問題行政處罰法等相關法律、法規的頒布和政策的建立對於推行行政公開制度起到了非常好的作用,對於改善幹群關系、提高工作效率、預防和治理腐敗有著明顯的作用。但是也仍然存在著壹些差距和問題:

(1)缺乏對於行政公開理論的深入研究,將行政公開與相關制度混淆使用

實踐中公開制度主要有:政務公開、廠務公開、審務公開、村務公開、街居務公開、立法公開、行政公開。有些人對行政公開的內涵和範圍界定不清,在研究中和實務中任意擴大或者縮小行政公開制度的範圍、方式。如實踐中對於行政公開的界定主要有以下幾種:最廣義說,壹切有關公***事項都應該予以公開。廣義說,代表性觀點有:所謂行政公開,就是指國家權力在其運作過程中,除法律規定的特殊情形外,必須依照法定的程序予以公開,從而使黨政機關的所有事物和活動都置於人民的普遍監督和關註之下。狹義說,代表性觀點有:所謂行政公開,是指國家行政機關的法律、法規以及規章授權和委托的組織,在行使國家行政管理職權的過程中,通過壹定的形式,依法將有關行政事務的事項向社會公眾和特定的人公開,使其參與討論和決定國家事務、公***事務和公益事務,對行政權實施監督的原則和制度。最狹義說,代表性觀點有:行政公開是指政府機關的政務活動除涉及國家安全或國家秘密並由法律規定不得公開的內容外,通過多種形式公之於眾。

對比上述觀點,可以發現對於行政公開的主體範圍和形式存在不同認識。如最廣義說中行政公開的主體包括了黨、政、軍、法院、檢察院等各級系統,甚至包括了實行自治的村民委員會、居民委員會和企業的廠務公開。而廣義說將行政公開的主體範圍界定為黨政機關,狹義說將行政公開的主體界定為國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織,最狹義說將行政公開的主體界定為政府機關。將行政公開等同於政務公開,或者是將行政公開的範圍擴大到村務公開等屬於居民自治範圍的事項,或者將行政公開的公開範圍僅限於行政機關的公開,而忽視了法律、法規及規章授權組織的公開,這樣做不利於行政公開制度的進壹步發展。

(2)行政公開具有濃厚的政策性,缺乏相應的制度保障

行政公開制度壹經推出,立即為各地廣泛推行,但因其濃厚的政策性,缺乏相應的制度保障,導致實用主義和形式主義盛行,在行政公開的範圍和內容等方面表現出隨意性和零散性,難以成為穩定的制度。同時,有的地方片面理解中央領導的講話,將行政公開的範圍局限於解決群眾最關心的問題,只要群眾滿意就行,而不管行政公開本身的制度建設。這種做法在行政公開制度初期是不可避免的,但是不應成為壹種習慣性的思維和做法。這種做法暴露了壹種實用主義的傾向。同時行政公開的推行存在著任意性和持續性,落實未能法制化。由於行政公開主要在基層政府和地方政府中實施,中央還沒有明確的法律和法規對行政公開的事項作出明確規定,因此,行政公開的實施具有較強的彈性,行政公開的實施受制於當地領導的認識、權威和創造力,如果領導認識到位,給予高度重視,並有足夠的權威推行和協調政務公開,制定有力可行的策略和措施,那麽行政公開就能夠開展得好,落實得深。反之,行政公開就落實不了,就會流於形式,走過場。這種現象也反映了行政公開制度的濃厚政策性,具有濃厚的“清官意識”和“不確定性。”

(3)行政公開的主體範圍狹窄

由於中央在建立行政公開制度的初期,曾經指出地方基層政權是行政公開的實施重點,所以當前各級政府在實施行政公開的過程中,對基層的註意力較多,行政公開的主體主要集中在鄉鎮級和市縣級的政府機關,中央機關和省部級機關基本上處於原來的狀態。同時理論界對於行政公開主體也缺乏深入研究,研究重點主要集中在行政公開的義務主體,對於行政公開的權利主體的研究較少。當然,隨著中國加入WTO之後解決透明度問題的需要,相關部級機關也正在擬定相關政策。

(4)行政公開的內容範圍狹窄現行制度關於行政公開內容的規定非常不完善,最大的缺點表現在對於除外事項的解釋過於寬泛。如對於行政公開的內容壹般的界定是“除國家規定保密以外的其他事務”,這樣的界定實際上是非常不明確的。以《中華人民***和國保守國家秘密法》的規定為例,保守國家秘密法完全偏重於對國家機密的保護,以防範國家機密的外泄為核心。對國家機密的適度開放及開放程序沒有明文規定。同時該法將國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級,似乎有對國家秘密的等級分類過多的嫌疑,容易造成國家秘密的泛濫。確定何為國家秘密沒有壹個較為明確的標準,國家機關享有較大的自由裁量權,在實踐中很容易將國家秘密擴大化,使得在具體實施行政公開的過程中,行政主體往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。

因此,在以後的立法中,應該明確何為國家的秘密事項,何為國家機關可以公開的對象,應該確定壹個統壹的標準,明確公開和秘密的界限。

(5)行政公開的方式簡單

行政公開制度中,公開的方式是多種多樣的,各種不同的公開方式構成了行政公開的制度多樣性。現行制度中多采用主動公開方式和對所有人公開,除此之外,還有依申請公開的方式和對利害關系人的公開。不同的公開方式的公開範圍、公開對象、救濟途徑都是不壹樣的,應該加以區分。

(6)行政公開的手段落後在現行行政公開制度的手段中,多局限於通過印制小冊子、上墻公開、工作流程表等傳統媒體方式公開,或者是公開的範圍多局限於行政公開主體的組織內部,公眾如果需要獲得信息,往往需要前往義務主體內部獲得信息,這種做法不利於提高行政公開的效率。即使強調了網上政府的概念和網上公開的手段,但網頁上的信息或是更新得較慢或是內容狹窄、時間短、隨意性大。如筆者曾經登錄某直屬局網站,網頁公開內容中介紹領導人員的章節竟然是其某前任因貪汙被判處有期徒刑的領導,網頁公開內容的陳舊可見壹斑。

(7)對於不予公開的救濟手段規定不足

現行制度中,如果義務主體不予公開,最多只是追究內部責任,缺乏對不予公開的法律救濟途徑。

三、完善行政公開制度的對策

(壹)完善行政公開立法,實現行政公開的法制化

在社會主義法治國家中,行政應該是法治行政,要逐步使法律法規成為行政機關行為的主要合法性依據。如前所述,我國的行政公開制度有政策性強的不足之處,政策作為行政公開制度建立初期的主要依據是可以理解的,但是在全國推行行政公開制度並使之更加深入,有必要制定和頒布行政公開方面的法律法規,對行政公開的主體、機構設置、程序、救濟途徑等相關問題作出規定。從世界範圍看,行政公開制度的立法模式主要有兩種:壹種是制定《信息公開法》、《財產申報法》、《政府采購法》等行政公開方面的特別法,其他程序方面的總則性規定適用《行政程序法》。代表國家有美國和日本;第二種是沒有特別法的規定,相關問題規定在《行政程序法》中,代表國家為德國。中國應該在吸取外來經驗的基礎之上根據中國行政公開的現實情況,制定出有中國特色的行政公開立法。在立法安排上,應該先制定《財產申報法》、《政府采購法》、《信息公開法》等特別法、然後在這些法律的基礎之上,制定統壹的行政程序法。

(二)加強對於行政公開制度內涵的研究

行政公開制度是指國家行政機關、法律、規章授權行使行政職權的企事業組織和公務員依法主動或者依申請將除國家秘密、商業秘密、個人隱私以外的其他事項予以公開的制度。行政公開制度不同於政務公開制度,政務公開除了包括行政公開制度以外,還包括其他諸如院務公開、檢務公開等公開制度。行政公開制度不同於村務公開制度,因為村務公開制度屬於村民自治範圍內的事情。因此說我國公開制度是由不同層級的制度組成的。

(三)逐步擴大行政公開的義務

主體範圍目前行政公開的主體範圍主要集中在各級行政機關中,其中又主要集中在基層行政機關。而實際上行政公開的主體範圍不僅僅局限於行政機關,而且應該包括行政機關之外的其他行政主體,如法律、法規和規章授權的行使國家行政權力的組織。在實際推行中,對於行政主體的行政公開,可以采用先以行政機關的行政公開為龍頭,取得壹定經驗後再行擴大到法律、法規和規章授權的組織。

(四)深入研究行政公開的公開方式

根據公開方式的不同,行政公開可以分為主動公開和依申請公開;根據公開對象的不同,行政公開可以分為對所有人公開和對利害關系人的公開;根據公開的地點不同,可以將之分為公報的公開、閱覽室的公開、復制的公開;根據收費與否,可以分為免費的公開和收費的公開。在我國,行政公開的主要形式是行政主體主動公開,缺乏對於依申請公開的詳細規定和深入研究,從而影響了行政公開的效果,因此,我們應該加強行政公開方式的多樣化,增加依申請公開的規定和對利害關系人公開的規定。

1、主動公開和依申請公開主動

公開是指國家行政主體及其工作人員按照法律規定的義務主動將國家行政主體及其工作人員的有關情況登載在有關報紙上、公報上或者國家行政主體及其工作人員主動公開有關情況的壹種公開方式。依申請公開是指權利主體按照壹定的程序和條件向負有公開信息義務機關和工作人員請求公開某項情報的方式。

2、對所有人公開和對利害關系人公開

對所有人公開就是公開的對象是國家的全體公民、組織,沒有資格上的限制。而對利害關系人公開就是公開的對象僅限於和公開的資料、信息、消息有利害關系的特定人。在對所有的人公開的方式中,行政主體公開的對象是國家的全體公民、組織,沒有資格上的限制,而對利害關系人公開的對象僅限於與公開的資料、信息、消息有利害關系的人。如《行政處罰法》第31條規定:行政機關在作出行政處罰決定以前,應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據。這是公開的範圍僅限於當事人。《行政復議法》第23條第2款規定:申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復、做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料,除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,行政復議機關不得拒絕。這時的公開範圍僅限於申請行政復議的申請人和行政復議第三人。我國澳門地區行政程序法第60條(利害關系人之資訊權)規定:如私人有所請求,有權取得由行政當局提供與其中直接利害關系之行政程序進行情況之資訊,並有權獲知對該程序作出之確定性決定。《瑞士行政程序法》第26條規定:當事人或者其代理人有權就本身之案件,向原處分官署或該官署所指定之邦之官署所在地,請求閱覽卷宗。由此可見,前者的範圍遠大於後者的範圍。這也是這兩種公開方式最大的區別。

(五)擴大行政公開的範圍

行政公開的範圍是行政公開中壹個最基本的問題。世界各國對於行政公開的範圍有兩種不同的立法例:壹種是列舉行政公開的事項;壹種是采用概括式加排除式的規定。首先概括規定行政主體的信息應該予以公開,然後再采用排除式的規定例外事項,例外事項壹般為國家秘密、商業秘密和個人隱私。

美國情報自由法采用第壹種立法例。具體如下:第壹,規定行政機關在原則上應主動積極對任何人公開行政機關所掌握的情報、資料;第二,對免除公開事項(exemptions),規定了具有可行性的標準,取代了舊法中的含糊不清的規定;第三,行政主體對拒絕公開負舉證責任,行政主體必須向行政裁判機構或者法院證明拒絕行為符合法定的不予公開標準。同時,還應該註意對於個人隱私或者商業秘密的公開範圍問題和不予公開的訴訟。

因此,我國行政公開對於公開內容可以采用概括式和列舉式模式:

(1)行政主體應當公開的內容

①行政法規、規章等規範性文件;②行政主體的機構設置、人員編制、職責權限以及辦事規則;③行政主體的相關工作人員的錄用、考核、獎懲、任免以及相當級別公務員的收入;④行政主體的財產收支要公開;⑤行政執法依據、程序、過程、認定事實、救濟途徑等;⑥其他重大行政事項以及決策過程。

(2)不予公開的內容

①國家秘密;②商業秘密;③個人隱私。

(3)行政主體對不予公開的事項承擔舉證責任

(六)建立和完善行政公開制度的救濟制度

根據有權利有救濟的法律原理,行政公開制度應該有救濟程序的保障。在現代國家的行政公開制度中,普遍建立了行政公開的法律救濟原則。申請救濟的人壹般有兩種,要求反對公開的任何反對公開的利害關系人。根據申請人獲取救濟原則,當申請人的請求權遭到了國家機關的不當否決時①,或者是利害關系人認為申請人的請求構成了對自己的損害②,有權獲得救濟,可以向行政機關或者法院提起情報公開的訴訟。③對於救濟制度的規定,各國有不同的立法情況,有的國家采用“窮盡行政救濟”的原則和相對人選擇原則。

我國現行的行政公開制度中對於權利主體的救濟權利規定得比較粗糙,在大多數的關於行政公開制度的規定中沒有規定權利主體有獲得救濟的權利。因此,在以後的制度中,不僅要賦予當事人查閱卷宗的權利,課予行政機關及其公務員公布有關資料的義務,而且要賦予當事人就行政公開享有的行政救濟權,直到請求司法審查權。

如可以通過擴大解釋行政復議法、行政訴訟法的相關規定,將不予公開的行為納入受案範圍。行政復議法第6條規定:公民、法人或者其他組織認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的,可以依據行政復議法向行政復議機關提起行政復議。根據此項規定,凡是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯合法權益,即可以向行政機關提起行政復議。因此,現在的關鍵問題就在於論證相對人向行政機關提起公開行政機關掌握的資料、情報的請求時遭到的拒絕是壹個具體行政行為。相對人向行政機關提出的公開行政機關資料、情報的請求,對於行政機關來說是行政機關的義務,行政機關應該按照法律規定的程序對相對人的請求予以回應。行政機關的拒絕是影響相對人的權利的壹種具體措施,該具體措施針對的對象是請求公開行政機關情報的申請人,拒絕的後果直接影響到相對人自身的合法權利或者利益。

因此,相對人可以依據行政復議的該項規定向行政機關提起行政復議。同樣道理,對於行政復議機關拒絕復議或者相對人對於復議機關的復議決定不服或者相對人直接向人民法院提起行政訴訟的,相對人仍然可以向人民法院提起行政訴訟。

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