服務外包是指某壹機構將原本由自身承擔的、非核心的全部或部分業務剝離出來，委托給其他機構完成，以降低成本、提高效率、優化產業鏈、提升自身核心競爭力的行為。檔案管理服務外包是指某壹機構將不屬於國家法律法規限制範圍內的檔案，通過市場、以合同方式委托其他機構進行管理的行為。我國檔案界有時也稱之為檔案中介服務。1992年浙江省建德市檔案事務所、湖州市檔案事務所成立，揭開了我國檔案管理服務外包企業建設的序幕，發展至今已有20余年。然而，從整體來看，我國檔案管理服務外包行業發展時間較短，市場普及程度（尤其是檔案寄存服務的市場普及程度）遠未達到歐美發達國家的水平；除了北京、深圳、上海等地的檔案管理服務外包企業規模尚可外，大部分檔案管理服務外包企業的規模較小，服務水平不高。[1]究其原因之壹是，我國尚缺乏體系化的、成熟的法規標準對檔案管理服務外包進行規範與指引，致使此行業長期處於無序發展狀態。本文對國家和地方兩個層面的檔案管理服務相關法規、標準進行梳理，並予以簡要分析，以期對日後檔案管理服務外包國家法規和行業標準建設提供壹些參考。
1檔案管理服務外包法規標準建設基本情況
1.1國家法規制度建設情況
目前，我國尚未出臺專門的檔案管理服務外包法律法規。《中華人民***和國檔案法》及其實施辦法未提及檔案管理服務外包。2011年國家檔案局中央檔案館下發的《全國檔案事業發展“十二五”規劃》已把制定《檔案中介機構管理辦法》列入檔案法制工作的主要任務之中，但據了解目前尚未真正啟動此工作。2012年以來國家檔案局連續印發了3個與檔案管理服務外包直接相關的規範性文件，即《國家檔案局關於切實加強檔案數字化和檔案信息化服務外包管理杜絕失泄密隱患的通知》（檔函〔2012〕103號）、《國家檔案局關於加強檔案托管中的安全管理杜絕失泄密隱患的通知》（檔函〔2013〕271號）和《檔案數字化外包安全管理規範》（檔辦發2014〕7號）。這3個規範性文件要求檔案部門在開展檔案數字化服務外包、寄存服務外包過程中，采取相關有效措施確保檔案實體安全、信息安全。
1.2地方法規制度建設情況
我國許多地方出臺的地方檔案法規對檔案管理服務外包，尤其是服務外包企業（也稱檔案中介服務機構）做了相關規定。45個副省級以上地區（不包括香港、澳門、臺灣，西藏未出臺檔案法規）頒布的檔案法規（為本級人民代表大會常務委員會頒布）中，有25個[2]對檔案中介機構（實質上即是檔案管理服務外包供應商）做出了規定，約占53.3%。其中，30個省（自治區、直轄市），有20個省（自治區、直轄市）對檔案中介機構作了規定，約占66.7%；15個副省級城市中，有5個城市對檔案中介機構做出了規定，約占33.3%。需要說明的是，《北京市實施<中華人民***和國檔案法>辦法》、《海南省實施<中華人民***和國檔案法>辦法》、《吉林省檔案條例》和《山西省檔案管理條例》在修訂前對檔案管理服務外包做出了規定，而在修訂後則取消了這方面的規定。因此，目前北京、海南、吉林、山西、重慶、廣西、青海、江西、湖南、江蘇這11個省（自治區、直轄市）檔案法規中沒有對檔案管理服務外包做出規定，約占33.3%。從條例內容來看，上述25個地方檔案法規中涉及到人員素質的有12個，大多要求從事檔案管理服務外包的人員具有相應的專業知識和職業技能；涉及到業務範圍的地方檔案法規有7個，大多以列舉的形式指出檔案管理服務外包包括檔案整理、鑒定、評估、咨詢、寄存等方面；涉及到登記備案的地方檔案法規有11個，大多要求檔案管理服務外包企業應當向所在地檔案行政管理部門備案；涉及監督指導的地方檔案法規有9個，大多要求檔案管理服務外包企業需接受檔案行政管理部門的監督和指導；涉及到法律責任的地方檔案法規有4個，對違反規定從事檔案服務外包活動的情形予以追究法律責任；此外另有1個地方檔案法規規定其他相關部門應制定檔案服務外包工作的管理辦法。此外，浙江省、廣東省、湖南省、溫州市、杭州市、宜昌市、佛山市等七個地方出臺了專門的檔案中介機構管理辦法。這七個地方的規範性文件大多包含如下內容：
（1）指出檔案中介機構從事的是檔案咨詢、整理、保護、鑒定、評估、寄存、數字化、業務培訓等有償服務活動。
（2）規定從事檔案中介服務活動，應當遵守法律、法規、規章的規定，遵守職業道德，遵循自願、平等、公平、誠信的原則。
（3）檔案中介機構應當向當地的檔案行政管理部門備案，提供相應的資料，並定期進行復核。檔案行政管理部門負責對檔案中介機構、執業人員進行指導和監督管理，檢查的內容壹般包括備案情況，執業人員的培訓情況及業務水平，辦公場所、設備設施，服務質量、業務水平，其他合法合規等情況。檔案中介機構出現違反規定的情況時，應當取消其備案登記。此外，檔案行政管理部門應當在檔案網站或者其他媒體及時公布檔案中介服務機構和執業人員名單。
（4）規定檔案中介機構必須取得營業執照；有固定場所、設施設備；有相應的檔案咨詢、評估、鑒定、整理、寄存和數字化的資格和能力；配備檔案專業人員；符合法律、法規和規章規定的其他條件。
（5）認為檔案中介服務執業人員應當經過檔案專業培訓，有獨立從事檔案管理的業務能力；檔案中介機構應具有兩名以上檔案專業人員，並有不少於壹名取得檔案中級職稱；此外，檔案中介服務執業人員應當在壹個檔案中介服務機構執業，不得同時在兩個或兩個以上檔案中介服務機構執業。
（6）保密條款、責任條款、簽約條款和收費條款。
（7）懲罰和法律責任條款。除了上述***性的條款外，
部分地方的檔案中介管理規定還根據檔案中介機構的行業特點，做出了以下規定：
（1）湖南省規定了不能外包的範圍，包括國有檔案的鑒定、銷毀；涉密檔案的整理、數字化；法律法規禁止委托中介機構進行的其他檔案業務工作。佛山市規定檔案中介機構工作人員不得接觸和處理涉密文件檔案、內部（工作秘密）或含有敏感信息的文件檔案。
（2）湖南省、佛山市對檔案庫房提出了要求，指出庫房應當滿足建標103-2008《檔案館建設標準》、JGJ25-2010《檔案館建築設計規範》規定的有關檔案防護要求。
（3）杭州市指出應加強中介機構的'信用管理，市檔案局應定期更新並公布檔案中介服務機構的執業信息。
（4）溫州市、杭州市檔案中介管理規定指出檔案行業協會應當制訂行業規範、服務標準、執業人員守則，加強行業指導和行業自律，規範行業服務行為，促進行業健康發展。檔案中介服務機構應當加入檔案行業協會，接受檔案行業協會的自律監督。
（5）佛山市特別指出應當符合保密法規規定，非涉密檔案中介機構在檔案服務工作中應明確保密責任，成立保密工作領導小組，建立保密管理制度和保密應急機制，明確法定代表人、分管保密工作負責人、重要部門或項目負責人的保密職責。不得違反保密規定，不得處理涉及國家秘密的文檔以及有關業務主管部門規定不得處理的文檔；非涉密檔案中介機構的工作場所、檔案工作人員管理、檔案信息系統和檔案信息設備均應符合相關保密管理要求。
1.3國家和行業標準建設情況
目前，我國尚未出臺專門的檔案管理服務外包國家標準或行業標準。但是，壹些國家標準和行業標準對檔案管理的軟硬件條件和業務操作要求做出了規定，檔案管理服務外包供應商在服務過程中宜或應遵守。例如，《檔案館建設標準》《檔案館建築設計規範》等對於檔案寄存服務企業進行檔案庫房建設具有重要的參考意義；檔案數字化服務企業開展紙質檔案數字化掃描時宜遵循DA/T31-2005《紙質檔案數字化技術規範》等；檔案整理服務企業的檔案整理質量宜滿足GB/T11822-2008《科學技術檔案案卷構成的壹般要求》、DA/T22-2000《歸檔文件整理規則》、DA/T13-1994《檔號編制規則》和DA/T18-1999《檔案著錄規則》等的要求。值得註意的是，我國正在制定信息技術服務外包標準，壹些地方也已出臺有關信息技術服務外包的地方標準，例如，山東省地方標準DB31/T430-2009《信息技術外包服務企業技術與管理規範》、深圳市地方標準SZDB/78—2013《金融機構信息技術服務外包質量管理規範》、國家標準《信息技術服務外包》（***包括5個部分，目前已經送審，待發布）。這些標準對於我國制定檔案管理服務外包標準具有重要的借鑒作用。
2檔案管理服務外包法規標準建設現存問題
2.1法規標準建設總體上滯後於實踐需要
自1992年以來，我國檔案管理服務外包行業迅速發展，規模越來越大。據黃霄羽不完全統計，截止2012年全國***有376家檔案中介機構。[3]近年來，我國先後出臺了《關於鼓勵政府和企業發包促進我國服務外包產業發展的指導意見》（財企〔2009〕200號）、《國務院關於促進服務外包產業加快發展的意見》（國發〔2014〕67號）等壹系列支持服務外包產業發展的政策文件。2012年全國檔案局長館長會議提出“到2020年全國各級綜合檔案館紙質檔案數字化的數量比2010年翻兩番”的工作目標。[4]2013年，楊冬權在全國數字檔案館（室）建設推進會上進壹步提出“存量數字化”的要求。[5]這進壹步推動了檔案數字化服務外包的快速發展。但是，在檔案管理服務外包行業加速發展的同時，我國檔案管理服務外包法規標準較為落後。國家層面，尚未出臺專門的針對檔案管理服務外包的法律、法規和標準，只有少量規範性文件和部分間接相關的標準。地方層面，盡管已有許多相關法規和規範性文件，但這些法規和規範性文件大都停留在宏觀層面，微觀層面少有涉及，可操作性不強。在執業標準、執業規則、技術手段等方面均處於不完善甚至空白狀態。[6]由於缺乏專門的標準，發包方無法正確評價承包商的服務能力，無法科學篩選合格的承包商，無法有效監督承包商的業務操作；承包商不知道如何建立自己的業務操作程序，不知道從何提升自己服務能力。這導致檔案管理服務外包行業在發展過程中面臨諸多法律困境與安全漏洞。
2.2對於檔案管理服務外包法律責任規定不明確
在前述25個副省級以上地方檔案法規中僅有4個提及了檔案中介機構需承擔的法律責任或賠償責任，其他均無提及。壹旦在外包過程中出現了檔案丟失、損毀或泄密的事故，發包方大多只能被動承擔後果，很難借助於法律維護自身權益。例如，筆者在調研時了解到，某綜合檔案館在檔案數字化項目實施中，與承包商發生商業糾紛，承包商威脅要將存有檔案數據的硬盤帶走。
2.3對檔案管理服務外包從業人員素質要求不具體
目前，檔案管理服務外包從業隊伍整體素質低、流動率高。許多承包商聘用的壹線員工大多只有高中學歷，而相當壹部分是實習生或臨時用工。即便是承包商的業務骨幹或項目經理，具有本科以上學歷的也很少。整個行業中具有過檔案學專業教育背景的員工極少。而且，絕大多數承包商對員工缺乏必要的業務培訓。這使得檔案管理服務外包的質量和安全難以保證。現有地方性檔案法規制度大多規定，檔案中介服務機構工作人員應具備檔案學相關專業知識和職業技能；而對於從業人員是否應具有檔案學專業教育背景、相關工作經驗，是否需要接受相應的業務培訓，以及培訓機構、培訓內容等均無明確規定。
2.4對檔案管理服務外包基礎設施條件要求不嚴格
民營檔案寄存服務商大多沒有專業的檔案庫房，其庫房多數由廢棄工廠庫房改建而成，而許多庫房連基本的“八防”都做不到，[6]遑論滿足《檔案館建設標準》《檔案館建築設計規範》等的要求。但現有地方性檔案法規制度對於檔案庫房及其保管環境的規定大都比較模糊，操作性不強。例如《浙江省檔案中介服務管理辦法》只提出“從事檔案中介服務的場所，必須配備必要的安全保護設施，符合檔案管理的專業要求”，而何為“必要”，配備安保措施的要求和標準具體指什麽，並未指明。[7]
2.5缺乏業務操作指南和服務價格指導
現有法規標準對檔案管理外包業務操作缺乏具體要求，尤其是對發包方和承包商之間的檔案交接、承包商的質量控制缺乏詳細規定，容易造成安全漏洞和質量缺陷。例如，檔案數字化掃描中，壹些服務商壹味追求提高速度、降低成本，造成壹些材質脆弱、不宜使用高速掃描儀的檔案被損毀。壹些檔案寄存服務機構采用傳統的開架式按卷盒存放方式保存檔案，工作人員可以看到卷盒上的敏感信息。而且，承包商業務操作主要依賴於自身經驗，較為隨意，各個承包商之間的業務標準不統壹，將來發包方之間進行檔案資源整合很困難。對於檔案管理服務外包項目，不同承包商的報價相差很大，以數字化掃描為例，從0.1元壹頁到2元壹頁不等，各地區均無收費指南或收費標準，出現了部分小企業先以低價中標，在項目進行過程中再試圖加價的惡意競爭行為。
2.6法規標準執行力差
實踐調研發現，壹些地方雖已出臺了有關檔案中介服務的法規制度，但並沒有嚴格貫徹執行。例如，2008年廣東省出臺了《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》，但實際上截止2014年底也只有12家企業進行備案登記。這些年，在檔案管理服務外包過程中，出現了壹些違反了相關檔案或保密法規制度的事情，但檔案行政管理部門很少予以依法罰處。目前檔案行政管理部門的監管對象多局限於黨政機關和國有企事業單位，檔案管理服務承包商基本處於中間地帶，對檔案管理服務承包商的管理相對較少甚至疏於管理。
3對策建議
3.1加快國家層面的立法
建議在現有地方法規、制度的基礎上，積極探索制定國家層面的針對檔案管理外包服務的行政法規。此類法規可包括檔案管理服務承包商的指導思想和基本原則、權利與義務、管理體制、設立條件、業務範圍、人員素質、保管環境、服務收費、合同簽訂、操作要求、安全保密、法律責任、監管機制等內容。[9]通過國家立法，為檔案管理服務外包行業營造良好的法制環境，以促進檔案管理服務外包在法制的軌道上快速、健康發展。
3.2完善現有地方法規制度
建議各地方補充、細化和完善現有涉及檔案管理服務外包的法規制度，特別增加以下內容：
（1）對檔案管理服務外包從業人員政治素質和業務素質的要求；
（2）對檔案管理服務外包從業人員參加崗前培訓和在崗培訓的要求；
（3）對檔案管理服務承包商的檔案庫房、儀器設備、檔案裝具的要求；
（4）檔案管理服務承包商的業務操作程序和服務質量標準；
（5）發包方和承包商檔案交接要求。
3.3出臺相關標準指南
對於許多暫時不適宜以法規制度強制要求的領域，可以制定推薦性國家標準、檔案行業標準。可以考慮出臺《檔案管理服務外包工作規範：總則》《檔案管理服務外包工作規範：檔案數字化服務》《檔案管理服務外包工作規範：檔案寄存服務》（此三者，國家檔案局正在研制），以及《檔案管理服務外包從業人員職業道德守則》《檔案管理服務外包價格參考目錄》等標準或指南。
3.4借鑒國外有益經驗
國外商業性文件中心歷史悠久，行業成熟度比較高，建立了結構完備、會員廣泛的行業協會，如國際文件與信息管理服務行業協會。PRISM制定了制定的壹系列商業性文件中心的行業標準、指南和道德準則，包括商業性文件中心運營標準、建築標準、災備標準、保險及風險轉移標準、載體設施標準等。[10]這些標準指南緊扣業務活動，操作性較強，基本涵蓋了商業性文件中心的主要運營流程和業務環節，對我國制定檔案寄存服務外包標準具有很大的借鑒意義。
3.5加強檔案行政執法和第三方評估
各級檔案行政管理部門依法加強對轄區內檔案服務承包商的監管力度，定期向社會發布轄區內檔案管理服務外包承包商的執業信息，建立承包商誠信檔案，定期監督、檢查、指導黨政機關、事業單位和國有企業科學發包。可由中國檔案學會等相關行業協會開展檔案管理服務外包行業自律，以第三方身份進行承包商服務能力評估與認證。