關鍵詞:治理；轉型；全球變化
改革開放30年來，中國經濟社會的快速發展，不僅使中國的社會結構和經濟結構發生了深刻的變化，而且從根本上改變了政府從觀念和體制到結構和方式的管理，中國的治理也從舊變新。走向新治理是當代國家治理轉型的必然結果。治理轉型是公共治理領域壹個系統的、大規模的、根本性的變革過程，是壹場由多種因素引發的全球性運動。自20世紀80年代以來，在公共行政領域發起了壹場轟轟烈烈的全球性改革運動，其重點是加強政府能力和滿足公民的願望。由此，公共行政從政府管理轉變為公共行政。探索更有效的公共事務“治理”模式也成為20世紀80年代以來公共管理研究的核心領域。這種探索將為中國公共管理研究和正在進行的公共治理轉型提供壹些經驗和理論。
壹.背景:全球公共管理改革和治理轉型。
14年底開始使用的“治”，與政府、管理等政府活動相關聯，主要用於與國家公共事務相關的政治活動和管理活動。今天，越來越多的公共管理研究者開始認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府、各種非政府組織甚至私人機構在內的多個主體共同努力處理公共事務，以滿足公共需求，實現公共利益最大化的過程。這個定義主要用於“公共治理”的意義上。意思是:(1)治理或公共治理不同於政府管理，主體不是唯壹的，而是包括政府在內的各種公私機構；(2)治理權限的運用不像政府管理那樣采取單壹的自上而下的強制性行政命令，而是壹種互動、相互協商、合作的方式；(3)治理是對公共事務的網狀合作管理，是“多中心”的，目標是多元化的，但最終目的是以最低的成本最大程度地滿足公眾的需求，實現公眾利益的最大化。
傳統治理受到人類社會發展的挑戰，西方國家很早就發生了向“新”治理的轉型。但是，治理受到國際社會的廣泛重視，還是在20世紀80年代以後，有其特殊的背景，即全球公共管理改革運動的興起。當代全球公共管理改革運動起源於西方國家，始於20世紀80年代。20世紀80年代，西方國家之所以啟動公共行政改革，首先源於兩個基本原因:日益增加的財政壓力和公民對政府提供的公共服務的普遍不滿。改革的目的是“在公共支出中形成節約(經濟)，提高公共服務的質量，使政府的運作更有效率，增加使選定和執行的政策有效的機會”。為了實現這壹目標，西方公共管理改革的基本內容包括三個方面:(1)社會和市場管理及政府職能的優化；(2)利用社會力量，公共服務社會化；(3)政府內部管理體制的改革。
在20多年的公共行政改革過程中，西方國家形成了壹種新的公共行政模式。根據澳大利亞學者歐文·休斯的研究，自20世紀80年代中期以來，西方發達國家公共部門的管理模式發生了變化，傳統的以官僚制為基礎的行政管理模式正在向以市場為基礎的新型公共管理模式轉變。這種模式雖然有“新公共管理”、“管理主義”、“企業政府”、“後官僚制模式”等各種各樣的名稱，但都代表著同壹個現象，即傳統的官僚制被市場化的模式所取代。
盡管對當代西方公共管理改革運動中的“新公共管理”模式還難以做出恰當的定義和全面的評價，但它意味著當代西方公共管理尤其是政府管理的深刻變革，意味著公共治理的轉型，意味著至少在西方國家傳統公共治理模式的終結。以及現代公共治理的發展，正如瑞安所說:20世紀公共治理理論和實踐的變革，使得傳統的國家治理方式已經過時。“NPM是公共部門治理方式的最新理論範式變革”。事實上，新公共管理的出現不僅是公共管理理論範式的變革，也是實踐模式的革命。瑞安認為，傳統的公共治理強調政治和公共管理與私人部門管理的區別，而在現代公共治理中，公共部門的目標和私人部門的目標在實現原則上沒有區別，都是通過契約制度來實現的，契約中的提供者可能是公共組織，也可能是私人組織。
公共行政改革是全球性的，始於英國(1979年撒切爾夫人登上首相寶座)、美國(1980年裏根當選總統)、澳大利亞(1983年開始)、加拿大(1984年馬羅尼首相執政時期開始)。無論是東歐的前蘇聯國家，還是東亞的新興工業化國家，以及大量現代化程度較低的非洲和拉美發展中國家，都被卷入這場改革運動。雖然公共行政改革的具體原因因國家而異，有些是由於經濟危機或預算赤字，如英國、美國和新西蘭，有些是由於經濟危機伴隨著政治領導人的變化，如日本、韓國和烏幹達，有些是預期達到歐洲聯盟要求的標準，如匈牙利和希臘，有些是預期達到國家發展組織要求的標準，如馬爾代夫、肯尼亞和烏克蘭。有些是由於民主轉型，如格魯吉亞、贊比亞、南非、俄羅斯等。，而有些預計會更有效率，比如瑞士等。，與傳統公共管理模式的具體特征也大相徑庭，如盎格魯-撒克遜模式、拿破侖模式、日耳曼模式、斯堪的納維亞模式、伊斯蘭模式、儒家模式，以及彼得斯所說的發展中國家的行政模式。但是，改革的大方向和主要措施往往是壹致的，就像卡馬克對世界上123個國家的調查顯示，“各國的改革力度非常相似”，換句話說，“各國的改革運動具有全球模仿的特點”。不可否認，壹種新的公共治理模式的出現也是全球性的。如果說20世紀初，世界各國政府普遍按照馬克斯·韋伯的官僚制原理建立自己的公司治理模式，那麽20世紀末的全球公司治理改革則意味著各國爭相超越20世紀的官僚制模式，走向21世紀的公司治理新境界。
第二，社會轉型和治理轉型
當代公共治理轉型表面上是公共管理改革的產物，但實質上是經濟社會轉型的結果。傳統治理模式是適應工業社會和工業經濟時代公共管理的實踐模式。當人類社會正在從工業化社會向信息社會或後工業社會轉型時，傳統的治理模式必然會越來越不適應，人類必須尋求壹種適應新的信息社會和知識經濟的公共治理模式。
轉化是事物從壹種運動類型轉變為另壹種運動類型的過渡過程。從壹種類型的社會向另壹種類型的社會過渡的過程叫做社會轉型。社會轉型是社會的“整體發展”，也是壹種特殊的結構性變革。它的主體是社會結構，內容涉及政治、經濟、社會等各個領域的方方面面，因此也是很多學科關註的領域。社會學非常重視對社會結構轉型的研究，甚至在經濟學科群中出現了壹門被普遍認可的學科，名為“轉型經濟學”，專門研究從計劃經濟向市場經濟轉型的過程和規律。轉型經濟學壹般關註影響轉型過程的經濟因素，而對轉型過程中的壹個基本要素即“政府轉型”關註不夠。政府轉型和治理轉型是經濟轉型和社會轉型的伴隨物，或者說是它們的必要組成部分，應該引起政治學和公共管理學的足夠重視。
所謂治理轉型，是公共治理領域壹個系統的、大規模的、根本性的轉變過程。從這個意義上說，治理轉型並不是什麽新鮮事。19世紀，西方國家的工業化民主體制奉行的是“小政府模式”，政府目標很少。到19年底，原有的中央權威極其薄弱的“小政府模式”被徹底打破，因為這種政府已經無法應對工業化民主體制下的諸多現實問題:工廠如雨後春筍，城市以驚人的速度發展，整個新興產業正在孕育。這些新現象引起了許多新的需求:大規模的交通系統、鐵路和橋梁、大規模的城市排水和供水系統以及普及教育系統。
當原有的政府模式不能滿足這些需求時，創造新的公共管理模式來取代舊的小政府模式就成為必然。總之，20世紀初西方國家韋伯式官僚制模式的建立，是公共治理的壹次重大轉型。
官僚制是適應工業社會的公共管理模式。20世紀初，西方國家政府部門引入官僚制，使公平行政和高效行政得以實現，組織結構得以優化。等級制的組織結構使官員和機構不得不接受嚴格的監督，這在客觀上加強了對腐敗的控制。在專業化方面，曾經完全由專業人士完成的工作，已經被分成了幾個小部分，更接近於壹個無縫隙的政府。而官僚組織的指揮系統多采用統壹指揮的方式，信息可以快速雙向傳遞，有利於政府組織的充分整合。相比早期的治理模式，是壹種進步。然而，到了70年代，官僚制的優點開始逐漸退化為缺點:規範行政、低效行政和組織整合失敗，官僚制開始受到懷疑，被宣布為過時的治理模式，“到了必須改變的地步”。
人類社會發展的新特點是什麽？為什麽公共治理必須發生新的轉變？
首先，就西方社會而言，後工業社會(或者說知識社會、信息社會)已經到來。這種新型社會的基本特征是:(1)服務經濟取代了制造經濟，大部分勞動力不再從事農業或制造業，而是從事貿易、金融、交通、醫療、娛樂、科研、教育和管理等服務業；(2)專業技術人員處於主導地位；(3)理論知識處於中心地位，是社會創新和政策制定的源泉；(4)有可能計劃和控制技術的發展並識別它；(5)信息論、控制論、決策論、博弈論、效用論、線性規劃、計算機技術等新的“智能技術”成為決策的工具。其次，管理層本身存在危機。在美國這樣壹個具有個人主義傳統的國家，對政府和官僚的不信任由來已久。美國人對他們的政府有兩種看法，認為他們有值得驕傲的民主，但政客腐敗，政府的計劃處理不當。今天，美國公眾越來越普遍地認為，政府制造的問題比解決的問題多，政府的政策和計劃不僅沒有給人民的生活帶來好處，而且降低了他們的生活質量。日益無能的政府導致了公共行政領域的危機。官僚制作為傳統治理的基礎，已經成為壹種過時、僵化、低效的公共管理體制模式。正如奧斯本和古布爾在《改革政府》壹書中所說，工業時代發展起來的以各種規章制度及其級聯指揮系統為核心的官僚體系，已經無法有效運轉；它變得臃腫、浪費、低效；在變化迅速、信息豐富和知識密集的90年代，它已無法有效運作。當政府變得越來越無能，效率越來越低的時候，私人部門就顯得非常有效率。被稱為“第三部門”的各種非營利和非政府組織正在蓬勃發展，為社會做出了獨特的貢獻，並承擔了其他國家政府機構發揮的許多職能。危機的出現預示著“作為壹種可接受的治理模式，傳統治理已死”，壹種比傳統治理更具現實性和生命力的新治理模式正在到來。
第三，走向善治:21世紀的公共治理
“市場失靈”和“政府失靈”是治理復興的重要原因，治理也可能失靈。在當代社會，公共事務治理的有效性越來越取決於政府與公民、社會與企業之間的相互影響和良性互動，即“善治”(或稱“善治”)。善治或良好治理的基本要素包括合法性、透明度、責任、法治、反應能力和有效性。
新的治理沒有統壹的模式。走向“善治”是治理轉型的唯壹選擇，也是26世紀公共治理應該追求的目標。21世紀的公共治理會呈現怎樣的新景象？當代美國公共行政領域多產的學者唐納德·凱特(Donald Kate)曾預言，21世紀的公共行政必須有效解決許多關鍵問題和源源不斷變得越來越重要的新問題，主要是:(1)為公眾提供更多的非傳統和非政府服務。(2)公共治理的更多權力下放到下級政府機構，分權是政府改革的重要前提和內容。(3)服務協調負擔增加。過去以機構為基礎的改革的壹個主要副作用是，政府提供的服務是分散和不系統的。21世紀的公共治理要求加強政府組織的能力，特別是與各種非政府組織合作的能力，使政府及其服務更加完善，對公民更加透明。(4)加強公共治理的國際合作。日益增長的全球化對21世紀公共公司的治理產生了更加重大的影響，這確立了壹項原則，即各國政府擁有自己的主權，但它們需要與國際組織和其他主權國家就重大國際問題進行磋商，國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國和歐盟等國際組織必須認真界定它們在全球治理中的新角色。(5)國家政府在公共治理中扮演新的角色，需要新的能力。權力下放和國際合作把公共治理中更多的政策問題交給了地方政府和國際組織去解決，政府在21世紀仍將在公共治理中發揮重要作用。它需要重點解決至少五個核心問題:作為國家主權基本職能的壹般防務和指導外交政策，收入再分配(低級別政府不可能完全運作)，收集數據和促進信息流通，建立不同政府職能部門和公民社會之間密切聯系和合作的新橋梁以確保公共服務的高效率，以及開展公眾處理各種公共問題所需的戰略思維。
歐文·e·休斯(Owen e Hughes)預測，與20世紀相比，20世紀的公司治理可能具有以下特征:(65，438+0)由於更加關註公司部門與私人部門的邊界，改善兩者之間的關系，公司服務將更加市場化；(2)未來的管理將更加靈活；(3)政治可能得到加強，公共治理是政治進程的壹部分；(4)管理也可以更具參與性；(5)公務員現在比以前更有能力，這種情況還會繼續。
第四，當代中國:轉型國家的治理轉型。
治理轉型不是西方國家的專利。20世紀，全球公共管理改革運動蔓延到中國這樣的發展中國家，也使當代中國的公共管理從政府管理向公共治理轉變。當代中國公共管理改革的發生及其引發的治理轉型，不能簡單地視為西方治理轉型向世界傳播和示範的結果，而是有其獨特的背景和動因。自65438年至0978年改革開放以來，中國處於從農業社會向工業社會、從計劃經濟向市場經濟的快速轉型時期，進入了“轉型國家”的行列。
在計劃經濟體制下，我國公共行政的主要特征和弊端是:(1)全能政府。政府在全社會扮演著高度集中的資源配置者角色，壟斷了所有社會資源，市場在資源配置中的基礎性作用被排除在外。(2)控制、人治和封閉管理。全能政府的官本位、官本位體制，使得其運行模式主要通過內部會議、內部文件來封閉，“紅頭文件”和領導批示而非法律法規成為主要甚至唯壹的行政依據。其突出弊端是政府權力很少受到自下而上的監督和制約，沒有明確的責任機制，各部門職能重疊。
始於1978的改革促進了中國經濟的持續快速增長，同時也帶來了經濟結構和社會結構的劇烈變化，引發了公共治理的轉型。這種轉變主要表現在以下幾個方面:(1)政府職能發生了很大變化。政府的主要職能不再側重於過去的政治統治或政治領導，放松了對經濟領域的過度幹預和嚴格控制，政府逐漸轉向社會公共管理；(2)政府與社會、政府與公民之間存在壹種新型關系。非政府組織越來越多，在提供各類公共產品、從事公益事業和公共服務方面發揮著越來越重要的作用，承擔了壹些原本由政府承擔的職能；(3)政府運行方式發生重大變化，法律開始在各個領域發揮作用，依法行政成為政府運行的基本要求；(4)政府的權力開始逐步下放，基層社會中作為政府管理公共事務補充的“單位”的作用大大削弱，而社區和社會的作用增加，福利單位逐漸被社會保障制度所取代；(5)職業公務員制度建立並逐步發展，專家和公眾在公共決策中的作用越來越重要。建立了專家咨詢制度、公民參與制度、社情民意反映制度、社會公示制度和社會聽證制度。
人類社會每前進壹步，都會對治理提出新的要求，都會推動治理去舊存新。治理轉型的動力是推動治理更新和與社會發展進程相協調的方向轉變的各種力量的合力。這種合力來自於治理本身及其環境的變化，即治理轉型的動力由外部動力和內部動力構成。美國布魯金斯學會客座高級研究員唐納德·凱特(Donald Kate)解釋了為什麽許多國家幾乎同時卷入全球公共管理改革運動，並積極尋求相同的改革目標，指出有四種不同的政治和經濟力量在其中發揮作用:政治力量、社會力量、經濟力量和制度力量。卡馬克認為，全球公共管理改革的動力在於全球經濟競爭、民主化、信息革命和政府自身的績效赤字。這包括對外部力量和內部力量的分析。
治理轉型的外部驅動力包括政治、經濟、社會、人口和文化力量。當代中國和治理轉型最重要的驅動力來自於經濟制度的變遷。在中國實現經濟體制轉型的過程中，經濟領域的許多變化最終都反映在公共治理的結構和模式上。社會發展也是推動治理轉型的重要力量。中國治理轉型的實踐表明，社會發展和社會結構轉型促進了治理轉型。中國社會發展中的許多問題，如公共安全、就業、汙染和社會不公等問題沒有得到緩解，有些還在加劇。這些問題的解決需要政府治理職能的不斷調整和治理機制的進壹步改革。政治發展對治理轉型的推動是不可忽視的，而且往往是直接而巨大的。經濟體制的變革帶來的社會利益結構的變化導致了政治參與的擴大，造成了政府決策的諸多困難，也發展了中央與地方的矛盾。這些都要求我國提高政府治理決策的民主化和科學化程度，提高政府的能力和效率。
中國和治理轉型也有其內在動因。中國治理轉型的內在動力來自於政府角色與能力不匹配導致的低效無能的治理困境、政府角色重新定位的需要導致的政府與社會關系的重構以及體制轉型期政府治理行為失範導致的形象受損。
總之，當代中國和治理轉型的動因是多方面的，目前仍然存在，有的甚至在增加。特別是轉變經濟發展方式和完善社會主義市場經濟體制的要求，以及以民主政治為目標的政治建設和以改善民生為重點的社會建設的全面推進，使中國公共管理體制的改革和創新進入了需要在實踐中尋求新突破的深層次階段，這意味著中國和治理轉型的步伐不能停止，相反，必須加快。中國的治理轉型正在發生怎樣的道路？至今塵埃未定，需要我們在實踐中探索，在理論上尋求突破。研究源於西方公共行政改革運動的全球治理轉型規律，有助於我們從中獲得壹些啟示。