—壹部《政府信息公開條例》（討論稿）的臺前幕後
■ 本報記者 韓曉萍 賈鵬雷
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壹部還沒有出臺就引發激烈爭論的法律條例，卻事關中國轟轟烈烈建設中的電子政務工程的生死成敗。
“如果把工作領域看做自己的‘領地’，把自己所掌握的公***信息視為自己的‘私有財產’和權力基礎，甚至利用職權，千方百計地壟斷信息、尋租信息資源。這樣的做法只會把電子政務引向壹輪勞民傷財的形象工程。”壹位權威人士對此表現出相當的憂慮。
如何使政府現有的壹些珍貴的信息資源為大眾***享？可公開***享信息的邊界到底界定在何處？壹部《政府信息公開條例》（討論稿），如壹石激起千層浪，觸及到政府工作變革的敏感地帶，試圖為可操作的“政府信息公開”提供法律依據。
任何壹個致力於國家信息化推進的人都明白，電子政務建設任重而道遠。但是，人們更容易忘記這壹事實：信息化，沒有退路。
如果妳想知道某國家機關首席信息官的辦公電話、郵件地址、傳真及其他聯系方式——只要妳想要，他就有義務公開；如果妳想要某個紅頭文件——不管是國務院的還是省政府的，也不管妳僅僅是想壹般性地了解還是因為商業目的，只要不涉及國家機密或損害第三方利益，妳就有權利得到；如果妳按規定提交了申請書，並做了申請登記，而對妳的請求政府機關在30日不予以安排或是不加理睬，告它！
這壹切，妳相信嗎？是不是太不可思議？
可這確是正在討論中的壹部法律條例中所涉及的內容。最近，在信息產業界、法學界和經濟學界以及政府官員中流行著壹個相當熱門的話題: 政府信息公開化。 這壹切與壹部正在征求意見的法規——《中華人民***和國政府信息公開條例》（討論稿）有關。
是的，覺得匪夷所思的不僅僅是普通老百姓，連政府官員都覺得這個即將出臺的條例實在是讓人“太震撼了”。
壹位官員的“震驚”
國務院辦公廳壹位不願透露姓名的官員在看到《政府信息公開條例》（討論稿）後吃驚地說：“如果真的實施，這簡直就是壹場革命。在我們的工作中，所掌握的政府信息全部歸國家所有，不公開是原則，公開是例外，有時，甚至連例外都沒有。現在，這個條例的第二款要求政府信息以公開為原則，以不公開為例外。這會從根本上改變我們的工作方式和工作思路。這可真是壹場工作制度的革命。”
這位官員的話極具代表性，對所有的普通老百姓和普通官員來說，政府信息公開確實是壹場極具震憾力的改革。前有老祖宗幾千年“民可使由之，不可使知之”的訓條，後有幾十年實際生活的經驗，中國的普通老百姓和基層官員都習慣於保守國家機密，實際上政府信息中的大部分並非是與國民生計相關的機密，更非涉及國家安全的絕密信息，僅僅是完全可以讓大家知道的普通信息而已，真正的機密由《保密法》做了嚴格的規定和保障，相關部門也會作出相應的保密措施；中國的普通老百姓和基層官員都習慣於提高警惕、口不多言，實際上大部分的政府信息與老百姓的生活相關，只有讓老百姓知曉，政府的決策和工作才能進展的更好。
然而，現代政治學卻證明，社會的自主能力和信息的公開程度是成正比的。壹個社會只有信息越公開，社會的自主能力和承受能力才會越高，社會才會越穩定。稍遠壹點是二戰時美國總統羅斯福的“爐邊談話”。羅斯福借助當時新興的電視媒體發表談話，鼓勵和勸說人民接受戰爭就在眼前、需要支援英國的觀點，為二戰的勝利起了重要的作用。最近的例子則是美國“9·11”事件、莫斯科被綁架人質事件和華盛頓連環槍殺案，在電視、Internet等無處不能滲透的傳媒面前，鐵壹樣的事實不僅震撼了民眾，更重要的是，政府通過有效積極的信息披露，及時讓民眾參與，提高了政府和民眾采取壹致行動的信心和基礎。
實際上，政府信息公開不獨是美國，中國也久有政府信息公開的歷史。2000多年前，老祖宗李悝將法典豎在刑鼎上體現的就是公開的精神。新中國成立後，我們的憲法和壹系列法律都是提倡社會主義民主和公開的，只是在操作中由於沒有具體的法律規範，再加上由於技術等方面的原因，政府信息公開難以為普通老百姓所熟悉。隨著信息化的推進和電子政務的建設，政府信息公開逐漸擺上日程，並出臺相關的法律法規加以規範，體現的就是政務電子化、信息公開化的精神。
為什麽現在出臺？
為什麽要出臺《政府信息公開條例》？為什麽又選擇在當前這個時機起草《政府信息公開條例》？作為這部條例起草組的負責人，中國社科院法學所周漢華教授明確表示，出臺這部條例的最核心動力是適應信息化的要求。周漢華教授說，信息化最基本的要求就是要讓信息流動起來，而現在掌握著全社會80%信息的政府信息還處於封閉或靜止狀態，這是不適應信息化要求的，也是當前電子政務推進不夠理想的根本原因。
日前，由《計算機世界》報社和北京時代計世資訊公司***同策劃完成的《中國城市政府網站評估報告》顯示，城市政府網站不盡如人意，總體不及格，許多城市政府網站還處於較差的狀況。北京時代計世資訊公司總經理金羽中告訴記者：在36個政府網站中，61%沒有網上審批和網上申報功能、55%沒有網上采購和網上查詢功能、50%沒有網上查詢功能。在評估中，得分較低的主要原因是涉及更多政府職能和業務流程的調整做得不好，這裏確實有不善於使用復雜的交互性功能技術的原因，但是，更重要的原因是壹些政府部門對推進電子政務的認識不足，甚至根本就不願意推進電子政務、公開政府信息。
著名經濟學家吳敬璉教授在接受本報記者采訪時指出：“在信息化建設推進過程中，壹些政府部門存在的主要問題並不在於書寫、印刷和傳輸工具不夠先進，而在於政府的組織形式、工作方式的體制性缺陷。有些政府部門及其工作人員把工作領域看作自己的‘領地’，把自己所掌握的公***信息視為自己的‘私有財產’和權力基礎。依靠職權，千方百計地壟斷信息，甚至用信息壟斷尋租。這種錯誤的做法，因為認識的不清，在某些部門不但沒有得到糾正，甚至用紅頭文件的形式加以確認，對政府機構的工作產生了極大的危害。”
“這種情況如果得不到及時改變，就必然出現自建封閉網絡、阻礙互聯互通的偏差。這種偏差如果得不到糾正，那種只對行政上級負責而不對群眾負責的習以為常的做法就會依然存在，進而使電子政務建設很容易變成又壹輪勞民傷財的‘形象工程’。”
吳敬璉教授說：“西方發達國家的電子政務，是在20世紀70年代以來‘政務公開’和‘政府信息公開’等政府改革的基礎上進行的，因而比較容易順理成章地推行。而我國大多數政府機構還習慣用‘內部規定’，走‘內部程序’處理公***事務，很難運用網絡技術和電子手段來服務公眾，根本不適應信息化建設的需要。在這種情況下，推動信息化、推動電子政務實是當務之急。”
事實上，實現政務公開和公***信息透明，可以說是現代社會治理的基本準則。衡量壹個地區的投資環境、判斷壹個部門的工作效率，政務公開和公***信息透明是壹個很重要的指標。壹些地區經濟發展不盡如人意、投資環境欠佳與此不無關系。而壹些積極推動電子政務建設的地區和部門，則率先做到政務公開和公***信息透明。
與吳教授的觀點相壹致，國務院信息化辦公室的壹位高層官員在談到信息管理時也明確地說，現有的信息管理不是保密不夠，而是公開不夠。我國有現行的《保密法》，實施非常嚴格，但我國現在還沒有“公開法”。現有的壹些珍貴資源和信息不能***享，就是因為缺少對信息公開的法律規定而在實際操作中受制。
如何解決這個問題？專家和政府相關主管部門都建議采取兩方面的措施，壹方面盡快組織研究起草“公開法”，另壹方面各級政府部門積極推進電子政務，在法律許可的前提下盡量做到信息公開、透明。如果有些信息出於國家安全的需要不能公開，則必須獲得批準。
可以說，主管信息化工作的政府機關和學術界人士都十分贊同政府信息公開，並且稱之為當前最引人關註的制度創新。他們認為，這是適應信息文明的正確選擇。
信息、水和空氣
有人說，現代文明建立在三大基礎資源之上，它們是信息、水和空氣。
負責起草《政府信息公開條例》的周漢華教授認為，信息、水和空氣是現代文明的三要素，是最基本的三大資源。公開信息，就像***享水和空氣壹樣，是現代文明的要求。
周教授說，人類社會發展到現在歷經三個文明形態，即農業文明、工業文明和信息文明。農業文明最大的資源是土地，誰擁有了土地誰就擁有了最大的資源，所以“普天之下莫非王土”壹語就是對農業文明最好的總結；工業文明的最大資源就是機器和貨幣，福特的汽車流水錢是工業文明最典型的代表；而信息文明最大的資源就是信息，信息的高速流動和傳播就是信息文明的最大特征。需要指出的是，農業文明的土地和工業文明的機器是不可***享的、排他的和專有的，而信息文明的信息是可以反復使用和***享的，如此才能造就財富的巨量增加。
國家提出用信息化帶動工業化、實現跨越式發展，而信息化的前提是信息的流動和低成本使用。政府信息公開是主要的措施之壹。這既是政府審時度勢的適應潮流之舉，也是國際慣例。據了解，在歐盟和美國的權威報告裏，都把政府信息資源定義為最核心的國家資源和戰略性資源。
WTO也對此提出了明確要求。對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長張漢林教授表示，WTO三項重要原則中的其中壹條就是透明。WTO要求政府行為必須透明，而透明的前提是信息公開。我們原有的管理模式是計劃經濟下的政府管理模式，而WTO要求市場經濟下的透明管理模式，透明的好處就是政府的廉潔和高效。
“老鼠恐懼，貓也恐懼”
“陽光是最好的殺蟲劑”。人們總愛用這句話來形容公開與透明在反腐倡廉中的作用。實際上，政府信息公開在日常管理中確實是最基本和最好的表現形式。政府信息壹旦公開，那些靠擁有政府信息尋租的蛀蟲們就沒有了藏身之地。
《政府信息公開條例》（討論稿）規定了獲知政府信息不收費的原則。該條例第四條規定：政府機關提供政府信息，不得收費，除法律、行政法規另有規定的除外。政府機關提供政府信息，只能向申請人收取預先確定標準的成本費用，不得收取其他費用。政府信息成本費用的收取標準，由國家或省級價格、財政主管部門統壹確定。對於經濟特別困難的申請人，可以按規定減免收費。
這個規定徹底擯棄了那種靠占有政府信息尋租的可能性，也使那些利用信息不對稱大發不義之財的“碩鼠們”失去了存在的依托。
壹則電視新聞曾披露了這樣壹個事實：江西省上饒縣農民甘讓春將各級政府減輕農民負擔的文件和規定匯編成冊，供鄉親們查閱。當地政府部門知道後予以收繳，怕的就是農民壹旦知道了相關的規定，就不再任由他們隨意收繳各種本不應收取的稅費。有的政府機關及其工作人員用所掌握的政府信息尋租的現實由此可見壹斑。
與此同時，北京中關村泛濫的假文憑則證明了信息不對稱帶來的市場混亂之可怕。如果妳有機會經常來往於中關村，在那裏，每走幾步，就會有人走過來問妳:“北京大學的畢業證要嗎？碩士、博士的都沒問題。”聽的人都害怕：這麽多偽造的，那麽真的又有多少？所以，很多用人單位壹聽應聘者是北京大學畢業的，就先懷疑是不是假的，現實地證明了經濟學上劣幣驅除良幣的論斷。北京大學光華管理學院壹位不願公開姓名的教授說，之所以出現這種現象，就是因為信息不對稱、信息不公開。對付這種現象，甚至不需要打擊，只要把信息公開，人家到網上壹查就知道孰真孰假。現代經濟學有壹個著名的理論就是信息公開和政府管制是相互替代的關系。信息公開執行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和物力。
這位教授的話指出了信息公開不但有利於對“碩鼠們”的打擊，同樣有利於打擊那些貽鼠為患的“懶貓”、“壞貓”。在保護市場經濟秩序的工作中，政府部門設置了大量的監督、審計、檢察機構，這些機構及其工作人員被人們通俗地稱之為逮“老鼠”的“貓”。這些“貓”們確實為逮“鼠”立下了汗馬功勞，但是由於相關信息不公開等技術方面的原因，有些“貓”在捕“鼠”過程中出於本位主義的考慮，擔心萬壹“老鼠”滅凈，自己就沒有存在的必要，於是乎養“鼠”以踞，甚至恃“鼠”自傲，為整個政府工作的向前推進制造了障礙。(下轉第A26版)(上接第A25版)政府信息的公開和電子政務的推進則會積極有效地防止這種情況的出現，所以專家笑言：“《政府信息公開條例》的起草和頒布實施不但讓‘老鼠’恐懼，也讓‘貓’恐懼。”
能不能把條例變成法律？
這部旨在推進電子政務建設，為國民經濟和社會信息化保駕護航的《政府信息公開條例》目前已經起草完畢，現在正處於征求各方意見的階段。據了解，這部條例的研究和起草是從2000年開始的，歷時2年多，參加研究和起草工作的包括全國人大法工委、國務院法制辦、公安部、國家保密局等相關單位20多人，可以說集中了相關領域最主流的意見。有關人士預測，這部條例的盡快出臺是勢在必行之事。甚至有專家建議，提升這部條例的規格，出臺“公開法”。
《政府信息公開條例》（討論稿）起草組負責人周漢華教授表示：從建議和制度創新的角度來看，這部條例應當上升為法律，並且相關人士希望能夠盡快使這部條例上升為法。
據介紹，《政府信息公開條例》目前是以法規的形式起草的。之所以這樣做，是因為起草法規和法律的出臺程序不同，法規出臺的速度比較快。相對而言，如果是立法，按照我國已頒布實施的《立法法》，速度就會慢許多。據稱，關於政府信息公開的立法問題，中央決心很大。近兩屆的全國人民代表大會上都有人大代表提出立法議案。在其中的壹次人代會上，還是作為壹號議案提出的，表達了人大代表對政府信息公開立法的迫切心情。有鑒於此，《政府信息公開條例》的研究者認為，以法規的形式出臺，更能適應社會急切需要的現狀。
需要指出的是，用法規的形式出臺《政府信息公開條例》快則快矣，然而許多問題是法規本身無法規定和解決的。如果立法，則相應的問題就可以“壹攬子”解決。
比如，《政府信息公開條例》只能給政府行政機關做出規定，卻不能給人大、法院和檢察院設立公開信息的義務，也就是說在信息公開的範圍上受到限制。而與此相關的是，社會各界，如地方各級人大、法院、檢察院以及社區、村鎮、企業等都在積極地施行審判公開、檢務公開、鎮務公開、廠務公開，甚至於校務公開和醫務公開。這表明信息公開已成為社會發展的壹大趨勢，《政府信息公開條例》顯然不能涵蓋這壹切。
再比如，當壹位普通公民與政府在信息公開上發生爭議時，這種爭議該如何解決，也成為《政府信息公開條例》所不能解決的另壹大難題。如果壹位公民向政府部門索取他需要的政府信息，而政府部門以各種理由予以拒絕。爭議發生後，假若公民到法院起訴，由法院來解決這壹糾紛。按照目前的規定，這個問題如何解決，尚在爭議之中。現有司法程序對此無法解決，只有待這部條例上升為法律之後再尋求解決之道。
可以說，《政府信息公開條例》上升為《公開法》既是法規本身發展的需要，也是信息化建設的要求。只是，讓法學家和信息產業界人士感到為難的是，條例上升為法律面臨著巨大的障礙，最大的障礙就是各級政府部門不願公開自己所掌握的信息，不願意從信息的所有者變成提供者。其最明顯的表現就是電子政務推進的難度之大。信息產業界專家、法學家及經濟學家都表示，電子政務建設的重點是政務而不是電子。“電子”作為信息技術的指稱，當前在技術上並不存在無法逾越的障礙，反之，最大的制肘來自於信息的公開以及公開所要求的工作流程的再造。
致力於信息化推進的人都明白，電子政務建設任重而道遠。但是更重要的壹個事實是：信息化，決沒有退路。
《政府信息公開條例》（討論稿）關註要點
1．政府信息公開的原則:“以公開為原則，不公開為例外”。
2．收費問題: 不收費，只能收取預先確定標準的成本費用。
3．政府信息主動公開的範圍:必須主動公開該政府機關的機構設置、組織、職能與設定依據；該機關首席信息官的姓名、辦公地址、辦公時間、電話、傳真、電子郵箱地址與其他聯系方式等等。
4．政府信息主動公開的方式:通過公報等官方出版物或以放置在辦公場所供公眾查閱的方式主動公開其信息；還必須通過互聯網上的官方網站主動公開。
5．正式決定是否公開的程序:政府機關按照法律程序決定是否公開政府信息。
6．辦事指南與信息登記簿內容: 政府機關向公眾提供該機關的政府信息登記簿，包括每條政府信息的名稱、索引、主題、基本內容的簡單描述以及登錄日期等。
7．申訴程序：信息委員會受理申訴應遵循的程序，不收費。
8．審理程序：對涉及國家秘密的案件，法院不公開單方審理。
9．政府機關的賠償責任: 政府機關的違法行為給申請人或第三人造成損害，應承擔賠償責任。
國外政府信息公開法律簡介
美國的《信息自由法》（Freedom of Information Act）是政府信息公開法律中最具代表性和示範意義的法律。這壹法律對美國聯邦政府各機構公開政府信息作出了規定，系《美國法典》第五編“政府組織與雇員” 第552條的通稱。該法於1967年6月5日由美國總統批準，同年7月6日（美國獨立紀念日）施行，是美國當代行政法中有關公民了解權的壹項重要法律制度。其中，在1974年、1976年、1986年和1996年又曾做過重大完善，成為迄今為止國際上政府信息公開方面最為完備的法律之壹。
《信息自由法》的主要原則
1．政府信息公開是原則，不公開是例外；
2．政府信息面前人人平等；
3．政府拒絕提供信息要負舉證責任；
4．法院具有重新審理的權力。
《信息自由法》的主要內容
1．政府信息的獲取權；
2．政府信息的公開方式；
3．政府信息的豁免公開；
4．政府信息的可分割性；
5．《信息自由法》的訴訟與反訴訟。