壹、“生產性福利”提出的背景
1.建立壹個系統的社會安全網
韓國的社會福利制度起步於1963年。由於政府長期奉行“經濟增長第壹、福利第二”的發展政策，到1995年韓國人均 GDP達到1萬美元時，其社會支出僅占GDP的4%，是當時日本、美國、英國、瑞典的1/3—1/6。這壹數字暗示韓國的社會支出花費太少，因此沒有壹個社會安全網。?
為了應對1997年金融危機造成的高失業率，韓國政府擬將社會支出占GDP的比例從1997年的5.1%提高到2010年的10%。隨著韓國逐漸增加社會支出，它需要吸取西方福利國家過分依賴社會福利的教訓，增加社會福利支出的經濟效益，關註經濟獨立的個人，這是朝建立壹個自由公正的社會邁出的壹大步。
2.保證社會平等
自全鬥煥政府以來，人們已經很清楚地意識到社會階層中的收入分配不平等問題。根據國家統計辦公室統計，韓國的基尼系數從1997年的0.28增加到2000年的0.32，顯示收入不平等問題仍未得到解決。城市勞動者中最富有的10%的收入從1997年的22.3%增長至2000年的26%，最窮的20%的人的收入份額從8.3%降至7.3%。財富差距的鴻溝與貧窮人數隨著金融危機而擴大。
3.對社會福利的不同需求
21世紀金融危機的爆發、知識和信息社會的到來、勞動力平均年齡的增加及女性參與社會勞動的增多，持續地加大了對社會福利的需求。到2010年，年齡超過65歲者達到韓國總人口的9.4%，兒童保健與老年人保健也成為新的社會問題，導致醫療保健與養老金的增加。兒童保健設施的嚴重短缺也成為當前韓國需要解決的緊迫問題。
4.對依賴全球化產品的批評
在全球化過程中韓國國內的制造公司缺乏人力優勢。為此，韓國公司要重新進行本地化定位，挖掘競爭優勢，這尤其要求關註失業及貧困等長期性社會問題。
5.解決數字鴻溝問題
根據三星經濟研究院的研究，在因特網的使用者中，大專院校的學生占48.2%，初中或高中學生則少於2%。從收入水平來看，年收入超過3000萬韓元的人使用因特網的比例為36.7%，而年收入低於1000萬韓元者僅占5.6%。韓國的數字鴻溝已經出現。
據國家電訊和信息研究院1999年7—8月的統計顯示，韓國36.6%的家庭使用計算機，初中或高中畢業生中21.4%有電腦，而在大學畢業生中這壹數字則升至58.4%，顯示出受教育與不受教育者之間的數字鴻溝。另外，年收入低於1200萬韓元者中僅有18.7%擁有電腦，這壹比例隨著收入提高至1200—2400萬韓元而增至41.6%。而年收入超過2400萬韓元的擁有電腦的人數增加至65.8%。這些統計數字表明，不同教育程度與不同收入水平之間存在數字鴻溝，所以需要對低文化水平與低收入者進行終生教育。
二、“生產性福利”的主要內容
1.社會救助體系
自1962年以來，韓國政府壹直依據可選擇標準基礎上的“生活保護項目”（LPP）進行社會救助。1997年11月亞洲金融危機後，失業、貧窮、無家可歸者以及饑餓兒童增加，政府才又建立了壹個“臨時性生活保護項目”（TLP）。前者的目標是貧窮的人，後者則更多地關註失業者。
“臨時性生活保護項目”和“生活保護項目”都是在政府預算的既定範圍內使用的可選擇標準。然而，由於這壹標準太過嚴厲，所以很多人直到臨終都不能達到這壹標準。政府認識到這壹問題之後，於2000年10月第壹次提出公***救助，頒布並實施“國家基本生活安全法”（NBLS），闡述了公民在收入低於官方貧困線時將有權申請政府的現金補助。
考慮到通貨膨脹率，個人的現金援助計算方式每五年調整壹次。其計算公式是：現金援助=生活最低需要-其他法律的善意補貼-確定收入。“確定收入”包括個人的收入以及被估計的來自家庭的支持，還有由其他法律規定的資助，包括教育支持或醫療救助。例如，所有生活保護的委托人都能免費得到醫療援助項目中的醫療補貼。
2000年10月，申請現金援助的人數為425萬，約占總人口的8%，但其中只有占總人口3.2%的149萬人收到了現金補貼，之所以只有這麽小的群體受益，是因為“附加入選標準”。這壹標準規定兩口之家的年總收入超過2900萬韓元（約24000美元），三口或四口之家超過3200萬韓元（約27000美元），他們就沒有資格得到現金補貼。另外，不與申請者***同生活的延展家庭人口的收入也被計入申請者的收入內。
在接受現金援助的149萬人中只有40萬人是能夠工作者。這些能夠工作者又可以分為兩類：壹類是被雇傭且每月收入低於現金援助的總數者；另壹類則是被稱作自我支持的受資助者。他們需要參與不同的培訓項目才能在經濟上更好地獨立。
因為實行“臨時性生活保護項目”，政府的社會支出已經巨大，並且“國家基本生活安全法”是適時調整的。據統計，2000年的政府支出是1997年的1.3倍，健康與福利部的預算也增加了1.6倍。因此，為了更好地發揮社會救濟援助的效率，政府提出了以下幾點政策措施：
（1）更加突出工作和就業
前面已經提到，73%的現金資助對象被劃分到由於殘疾、年長（超過65歲）和懷孕而不能工作之列，只有27%的人能夠工作。因此我們更要強調有工作、自我幫助、經濟獨立而不是現金救助或收入支持。我們可把工作分為四類：在私營部門的正常工作、政府的臨時補充性工作、由地方政府提供的社區服務性工作和參與對酒鬼、吸毒或社區修復等康復性工作。所有有勞動能力的當事人都應註冊這四類工作中的壹種。假如成年人不願意從事全日制工作，政府應拒絕發給其現金援助。
（2）實施“所得收入信用項目”
實施“所得收入信用項目”的目的是促使人們工作。這是壹個成比例的基本扣除數目，意味著任何超出基本扣除水平以外的收入都將歸被救濟者所有。例如，零收入的兩口之家每月將獲得補貼344美元，假如他們能夠工作，他們的基本扣除可能是100美元，超出這個數目以外的任何收入都按30%成比例扣除。與在此之前實行的“津貼削減率”只要被救濟者有另外收入就取消現金援助相比，這對那些能夠工作的人來說是壹大動力。
（3）實施“自我扶持項目”
2000年以前，韓國幾乎沒有任何關於“自我扶持項目”的就業咨詢、工作職位及與就業相關的培訓服務，自2000年開始從以下幾個方面改變了這壹局面：首先，為自我扶持者創建管理網絡。“自我扶持項目”必須由地方的、地區的福利中心、地區就業咨詢辦公室、地區工作培訓中心等互動來組成壹個有機的網絡，也需要那些被實踐證明有能力的文明組織的參與。而且將管理地方就業服務的家庭事務部、管理地區福利中心的健康和福利部以及保證工作安全並提供工作培訓的勞工部結合起來，組成“自我扶持項目”服務的有機網絡。其次，引入“社會福利中心服務評估體系”。韓國的社會福利中心的土地及設備歸政府所有，中心的運作由私人來管控，政府通過制定評估體系、在互聯網上公示等措施來監督管理者服務的質量。每個地區福利中心要發放滿意程度調查表，介紹每位管理者的素質及工作，用固定模式在互聯網上公示。
2.勞動力市場政策
1998年，韓國失業率劇增為6.8%。面對這種情況，政府提出了促進就業的新措施：
（1）“公***工作工程”的私人外部動力
必須盡可能地鼓勵私營部門參加創造臨時性就業機會。在不遠的將來可能有將近壹半的“公***工作工程”的就業機會來自私人部門。地方公司被鼓勵給政府交計劃，並提供環境保護、旅遊、道路修建等領域的就業機會的審查報告。同時，地方農業合作組織也被鼓勵給城郊結合部的城市失業者提供工作計劃。
（2）重新規劃與補貼私人雇傭部門
韓國公***就業服務辦公室的數量從1997年的52家增加到1999年的136家，但這與1997年英國的1000家、美國的1700家、德國的1000家、法國的750家和日本的480家雇傭中心相比還差得很遠。在韓國，私人就業服務機構在尋求就業和就業支持過程中發揮著首要的作用。這類私人雇傭機構***有兩類：壹是私人安置機構。它是按照20世紀60年代的《就業安全法》而設置的，主要關註短期和按日付酬工作。當前這種機構***有1756家，是公***就業辦公室的十倍，占韓國就業服務市場份額的90%。二是“派出”機構。其運作要得到勞動部的批準並限制其營業範圍、種類和合同的長度。韓國的法律清楚地區分了私人就業辦公室和派出機構的界限，以避免二者的重復。
（3）建立工作培訓的新基礎
政府在提供足夠的工作培訓方面的作用差強人意。1999年和2000年用於這方面的財政預算分別僅占6.0%和5.9%。1997年出版的經合組織報告顯示，用於就業培訓的勞動力政策預算占政府總預算份額較低的國家分別是：愛爾蘭（32%）、澳大利亞（33.7%）、比利時（35.7%）。而份額較高的國家有荷蘭（54.7%）、美國（57.9%）、瑞典（57.0%）。為了提供更多的工作培訓，政府打算建立壹個全國性網絡。其中，“鎮—街道辦公室”（“鎮—街道辦公室”是韓國城市的基本行政單位，主要功能是頒發電話卡和出售證書 ）的辦公面積擴大至5—6層樓，其中1—2層設置兒童日托中心，3—4層為家政培訓教室，5層為圖書館。工作技能的培訓應聘請相應的企業來從事教學，同時政府提供必要的財政資助。政府可以擴大鎮—街道辦公室的職能，更多地征收私人企業的基金，也可以允許社區技術中心以捐贈者的名字命名，還可以考慮建立壹個非政府組織和其他的地區領導人壹起參與運營的社區技術中心。?
（4）開設教育賬戶
如同保持所有銀行戶頭壹樣，個人的教育戶頭將保留本人所有受教育的紀錄，包括課程、課時、成績。這樣，在個人想取得資格證書時就可以得到資格認證，得到執照。教育部對大學兼職學生限額的規定也被廢除，以鼓勵個人為取得執照或提高技能積極註冊業余課程。另外，還引入壹個認證體系，即政府以證書的形式或信用卡的形式給予的補貼。通常由個人提交給教育或培訓組織，然後這些個人或組織將證書交到政府以獲得補償。
（5）提高勞動力市場的靈活性
韓國財閥通常根據其附屬部門的崗位需求雇傭剛畢業的學生，經過入門考試（通常是常識、專業、英語）來選拔候選人。壹旦被雇傭，那麽受雇者壹般會永遠待在壹個企業裏，薪水將隨職務提升。而中年失業者的再就業或外部人員的錄用則存在著障礙。企業不可以隨意改變其錄用計劃，不能因為可以在勞動力市場重新招募員工而改變解雇中年人的條件。
（6）加大對失業的預防和救濟
韓國的就業保險包括就業補貼、發展工作技能和失業救濟三部分。1997年金融危機後上述三個項目擴展至所有企業，只有那些全日制和簽訂壹個月以下合同的臨時工、小規模建築企業的工人和無法記酬的家政人員未被就業保險所覆蓋，仍置身於社會安全網之外。2009年9月，領取報酬的工人數已達1300萬，其中71%被就業保險所覆蓋，剩余的29%大多為臨時工或是以天計酬的工人，人數約380萬。參加就業保險的勞動力約占總人口的42%。從接受救濟率來看，2000年9月，大約7.5萬人接受了失業救濟——僅占所有失業者的10%。而1995年美國是36%，日本是39%，瑞士是71%，挪威是94%。換句話說，韓國有相當數量的失業者未能被社會安全網所覆蓋，就業保險的作用很小。
為此，政府應允許臨時工與按日付酬的工人將收入的部分用來投資（例如工資的5%）“個人失業賬戶”，並采取年繳費抵稅、征收利息收入消費稅等方法來給“個人失業賬戶”提供刺激，直到該戶頭被用光。與個人失業賬戶相伴隨，個人將擬訂自己的基金作為失業時期的財政經費而不是指望從政府那裏得到救濟；政府還應在“國家基本生活保障項目”之外重新建立壹個幫助那些沒有任何保障的失業者的短期救濟項目。
（7）對企業減負
危機以來，某些企業的負擔相當嚴重。韓國的企業被規定每雇傭壹個員工，在雇傭期間有責任按月工資的8.33%為之繳付退休準備金。這筆準備金由養老金公團來管理。2000年企業繳付了工資的8.65%—9.25%作為福利的支出，如醫療保險、就業保險、工傷賠償保險，這些都是在8.33%的退休保證金之外的。這樣下來，總工資的16.98%—17.58%被用於受托管的總福利支出，企業的負擔可想而知。為了給企業減負，政府應系統地改革養老金和醫療保險，將公團管理的退休保證金合並進現代私人養老金計劃之中，並引入“醫療存款賬戶”解決小病的醫療支出。?
3.社會保險體系
這方面的措施主要有：
（1）擴大覆蓋面，提高繳費率
到2000年，無論企業規模大小，所有工人都合法地有了失業保險、工傷事故賠償保險、國家養老保險、醫療保險。其中，失業保險和工傷賠償保險與以前相比最大的不同是覆蓋了全日制工人。
社會保險繳費增加了，雇主的保費從1997年的6.56%提高至2000年的8.65%；雇員的法定社會保險繳費則從1997年的4.53%提高到2000年的6.4%。國家社會保障的財政預算份額也已經從1997年的6.23%增至2000年的7.31%。
（2）改革國民年金
韓國國民年金（NPP）於1988年第壹次實施，主要面向雇傭十人以上的企業。1992年擴大至雇員五人以上的企業，1999年《國民年金法補充條例》規定擴大至雇員少於五人的企業以及自雇人員。當前，年齡在18—60歲之間的韓國定居者都是國民年金項目的合法申請者。韓國人的平均年齡呈現增長趨勢，預計到2030年三個年輕人就將負擔壹個年長者。而現在是十個年輕人負擔壹個年長者。照這種趨勢，為年長退休者提供財政安全就顯得尤為緊迫。?
國家退休金采取財政儲備或全額基金的方法，根據以下公式來發放：
退休金=0.3×（S+M）×n/40
其中，S表示繳費者繳費期間的平均工資，M表示壹個繳費者開始領取退休金前壹年所有繳費者的平均工資， n 代表繳費時間， S/M 表示繳費者的相對工資。1998年12月，韓國政府規定，40年繳費者的收入替代率最高不得超過60%，而此前規定不得超過70%。
退休金體系似乎遭遇到了資金短缺。如前所說，如果保險金率（9%）和替代率（60%）維持在同壹水平的話，退休金的支付率在25年內達到頂峰時國家養老金將面臨嚴重的赤字。照目前的標準，養老基金到2039年將被全部用光，其原因之壹是繳費太低。在其他國家諸如美國、德國、法國、日本，退休金的領取額也是由領取者平均工資的60%決定的。不過，它們的保費率較高壹些——工資的12%—19%。而在韓國，保費率過去十年僅是平均工資的3%，當前則是9%；二是自雇人員的準確收入無法測量，結果這些人幾乎不繳保費，但卻領取較高的退休金。要改變這種局面，國家必須將繳費率從當前的9%逐步提高到2020年的20%。
在韓國，私企部門的工人不僅被國家退休金項目所覆蓋，而且也被“退休津貼托管項目”所覆蓋。韓國勞動法要求雇主給每個在本企業工作壹年或超過30天最低津貼標準的工人每工作年度繳納工人平均工資的8.33%。如果將退休津貼合並到現代私人退休金計劃中，努力保證工人退休金的領取率達到以前工資總和的60%，這樣工人們就可以從國民年金項目中大致領取壹半退休金作為基本退休金，再從私人退休金項目中領取另壹半作為補充養老金（如果退休津貼托管項目被合並到現代私人退休金體系中，被退休金項目覆蓋的工人們將參加到壹個以雇主為基礎、即雇主被強制性地繳納接近工資8.3%的項目之中。這個項目具有可攜帶性、隨時變現和按年齡嚴格領取等特點）。這樣，當前的養老金體系將被壹分為二，即基本養老金和補充的與貢獻相聯系的養老金，從而減少國民年金的支出。
（3）改革醫療保險制度
1977年醫療保險被引入雇員在500人以上的企業，1979年被引入政府部門和教師中，1987年擴大至雇員五人以上的全部工廠。1989年，醫療保險計劃覆蓋全體公民。到1999年，醫療保險計劃的管理被分成私人部門雇員的醫療保險和公***部門、自雇人員的醫療保險，由醫療保險協會負責收費並發放醫療保險。
醫療保險根據“即收即付”方法運作。然而，正如國民年金壹樣，低繳費率和自雇者收入正在透支醫療保險基金。在赤字增加的同時，醫療保險費也有壹個不可避免的增加。從1997年占工資的2.45%到2001年7月增加至4.08%（也許人們把醫療保險的赤字歸結為高償付率，然而在韓國，償付率實際上相當低）。1997年，國家只將GDP的5%用於醫療目的，而這5%僅惠及了41%的人，剩余59%的人則沒有享受到。相比其他國家，韓國享受醫保率是比較低的。
此外，還要尋找壹個控制醫療保險過度消費的辦法。在韓國，最虛弱者被醫保覆蓋，而重病通常不被覆蓋，這使得個人的財政負擔沈重，經常會透支銀行賬戶。因此，醫保中心應將小病與重病區分開來，小病的醫療費個人負擔，而重病歸醫保。為此可以建立壹個“醫療存款賬戶”。醫保繳費者將工資的壹小部分付給小病醫療服務中心（醫療存款賬戶的效率在新加坡已顯現出來。1984年新加坡醫療補貼開支僅占GDP的3.1%，十年後仍維持在3.2%。相比較而言，美國則從10.8%升至13.6%，韓國從4.26%升至6%。美國的黃金法則保險公司和多米尼公司於1989年開始實施這壹項目，允許雇員在傳統的保險項目和新開設的“醫療存款賬戶”中二選壹。他們現在只付出相當於過去1/3的款額）。此外，政府、掙工資者和雇員都被要求給“社會醫療保險”繳納相同的費用。在多元的醫保框架下，人們的醫療消費將變得更加謹慎，也能夠抑制醫療服務中心的過度消費。
三、“生產性福利”簡評
“生產性福利”意味著其關註焦點是就業與那些通過獲得政府支持而可以自立的人，幫助他們提高創造性與個性，使“福利國家”向“有活力國家”轉變。“生產性福利”的特點：壹是將教育擴展、健康促進、就業援助等“幹預性領域”納入福利體系；二是強調漸進過程，不急於求成，不簡單攀比和模仿西方福利國家的福利模式，使福利體系的改善與經濟發展水平相適應；三是加強社會福利的社會投資功能，把傳統的補償型福利模式變成與經濟發展相互促進的新型福利模式，使社會福利支出產生最大的社會效益，既緩和了社會矛盾，也避免了政府背上沈重的財政負擔。不過，這個政策也存在政府社會福利開支偏低、個人社保繳費負擔較重、個別政策不好操作等問題。