眾所周知，汙染企業遺留的環境問題，尤其是汙染場地的土壤修復，需要龐大的資金。為了保障人民的人身健康和安全，政府往往要承擔這筆費用，給財政帶來很大壓力。十八屆三中全會提出建立多元化投融資機制，解決環保投入不足、投資效率低下等問題。環境基金制度作為解決環境問題的壹種經濟手段，在美國和日本等國外發揮了重要作用。然而，我國在這方面的研究和實踐尚未開展。迫切需要借鑒國際先進經驗，結合我國實際，開展環境基金的設立情況、資金來源、使用運行流程、政策法規支持等相關研究，為我國在壹定程度上解決上述環境問題提供切實可行的途徑和方法。
1國際環境基金體系簡介
發達國家的工業化進程早於中國，也經歷了大量企業因產業結構和布局調整而關停搬遷，深受遺留環境問題困擾的階段。因此，在遺留環境問題的治理，尤其是汙染場地的治理和管理方面，有著豐富的經驗和教訓。其中，環境基金制度作為解決環境問題的經濟手段發揮了重要作用，如美國的超級基金和日本的各種環境基金。
美國:超級基金
20世紀70年代，美國頻繁遺留場地汙染事件，造成土壤汙染和水汙染，對當地居民健康造成嚴重不良影響。比如紐約州的愛運河就發生了化學廢物汙染事件。因此，在1980年，美國國會通過了《綜合環境反應、賠償和責任法案》(CERCLA，也稱為《超級基金法案》)。法案中最重要的內容是創建壹個“超級基金”，用於處理高汙染和有害的廢棄土地。
超級基金是以信托基金的形式建立的。初始資金主要有兩個來源:壹是對生產石油和壹些無機化學品征收的特別稅，二是聯邦財政。1996年修訂《超級基金法》時，擴大了基金總數，包括企業附加稅、聯邦壹般稅、基金利息和承辦人收回的款項。超級基金的運行機制是“先治理，後問責”。根據《超級基金法》的規定，當汙染場地修復的責任主體無法確定，或者無力承擔相關費用時，使用超級基金支付修復費用。之後，超級基金可以通過提起訴訟的方式向責任主體追償其支付的治理費。
盡管《超級基金法》在實施過程中仍存在壹些問題，但其在解決遺留汙染問題上的創新和顯著成就，已成為世界各國汙染整治立法的重要參考。
1.2日本:多邊環境基金
上世紀中葉也是日本遭受環境汙染災難的時期。對於如何籌集資金進行環境汙染治理和生態修復，日本通過立法或訴訟解決的方式設立了各種環境基金。包括:根據公害健康受害者補償而設立的環境基金，主要用於補償被認為是水俁病和哮喘的患者；通過東京空氣汙染訴訟和解而設立的空氣汙染特別賠償基金，等等。
日本有很多種環境基金。雖然補償對象、資金來源、使用方式、操作程序各不相同，但其相同之處都是非常嚴格的實施規範和嚴厲的懲罰措施。這對保證資金的正常長期運行具有重要意義。
2中國剩余環境汙染問題解決現狀
經過幾十年的工業化，中國的社會經濟發展取得了巨大進步，但也付出了沈重的資源環境代價。20世紀90年代以來，由於產業結構調整、城市布局調整等政策措施的實施，許多企業關停並轉，大量中小企業在經濟浪潮下破產倒閉。隨著企業的關閉和搬遷，遺留的環境問題開始凸顯。特別是原企業廠址的土壤汙染、水汙染、危險廢物存放等環境汙染問題，嚴重影響了周邊群眾的人身健康。並且隨著城市化進程，壹些汙染場地被劃入居住用地或商業用地，使得當地居民遭受長期的潛在威脅。居民所知的在原汙染場地上建住宅小區的現象，曾經真的發生過，也嚴重影響了汙染土地的再利用和再開發。
2.1“企業汙染，百姓遭殃，政府買單”普遍存在。
雖然根據我國現行環境保護法明確規定“壹切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對汙染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，企事業單位在選址、設計、施工和生產中必須充分註意防止環境汙染和破壞...造成環境汙染和其他公害的單位，應當按照誰汙染誰治理的原則，制定計劃，積極治理。但對於企業破產關閉後的汙染問題由誰來承擔沒有明確規定，最高人民法院也沒有相關的司法解釋。因此，在大多數企業破產、關閉和搬遷過程中，由於缺乏法律制度、環境標準、問責機制和資金保障，善後解決方案往往側重於人員安置和資產債務處置，而對環境治理和汙染補償重視不夠，更不重視汙染區域的環境修復和治理。環境汙染治理、生態修復和補償的責任最終轉移到地方政府身上，導致“企業排汙，百姓受苦，政府買單”的現象普遍存在，不僅給地方政府財政造成巨大壓力，也對區域經濟社會發展造成壹定影響。
2.2環境遺留問題評價標準體系不完善。
企業關閉遺留的環境問題主要是固體廢物儲存、水汙染、土壤汙染和生態破壞。但是，由於我國環境評價的標準體系不完善，對這些環境問題的評價仍然很難，使得壹些環境汙染和生態破壞問題，特別是潛在的問題沒有得到科學的認識和重視，導致責任劃分執法困難，治理和修復延誤。比如針對化工企業搬遷後的土壤汙染問題，我國現有的環境質量評價標準由於監測的汙染物種類和使用範圍等原因，無法滿足評價要求。如《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)側重於保護土壤功能和主要性質，但缺乏對人體健康風險的考慮；《場地環境評價導則》主要適用於汙染場地土壤和地下水汙染的調查和評價，尤其是工業汙染企業搬遷後，其推薦的汙染物種類遠不能滿足化工企業土壤問題的評價要求。
2.3環境汙染責任保險制度還存在壹些問題
為了解決企業的環境汙染問題，我國也逐步開展了相關的研究和實踐工作。目前，試點實施和推廣的主要手段是環境汙染責任保險制度。早在20世紀90年代初，環境汙染責任保險就在我國進行過短暫試點，但因投保企業太少、申報範圍有限而以失敗告終。2007年，原國家環保總局、保監會在深入調查研究的基礎上，啟動了新壹輪試點工作，在地方特色、政策法規等方面取得了許多重要突破，取得了階段性成果。《國家環境保護“十二五”規劃》明確提出“完善環境汙染責任保險制度，研究建立重金屬排放等高環境風險企業強制保險制度”，並在全國推廣。但由於實施時間較短，這壹制度仍不可避免地存在壹些問題，如企業對保險的了解不夠，投保積極性不高；投保企業數量少，難以充分分散和分擔環境風險；保險公司的環境技術支持不夠；法律法規保障不足，配套政策不完善等。
2.4環境基金制度仍處於國際經驗引進和學習階段。
雖然環境基金制度在國外已經取得了成功，但對於治理責任主體的界定和資金來源仍存在較大爭議，我國在這方面的工作仍處於國際經驗引進和學習階段。因為任何制度都有壹定的社會經濟背景和適用範圍，在借鑒國際經驗的過程中，壹定要科學地分析制度實施中存在的問題，並在引入的過程中根據我國國情做出相應的調整，做到揚長避短，不盲目生搬硬套，盡可能建立適合我國國情的制度。
3建立我國關閉企業遺留環境風險基金的意義
3.1有效解決了關閉企業遺留的環境汙染問題。
根據世界銀行2010《中國汙染場地恢復與再開發現狀分析》研究報告，近年來，中國工業企業搬遷留下的場地中，有近1/5受到嚴重汙染。該數據僅指工業企業搬遷造成的土壤汙染，不包括固廢存放、水汙染等其他類型的環境問題。如果這些問題得不到有效解決，不僅會對生態環境造成巨大破壞，也會對當地居民的人身和財產安全造成巨大損害。因此，在我國資源、人口、經濟的巨大壓力下，解決企業關閉遺留的環境問題，對於建設兩型社會、實現可持續發展具有重要意義。關閉企業遺留環境風險基金的設立，可以先為遺留環境的汙染治理和生態修復提供資金支持，再通過其他措施或手段尋找責任主體，及時有效地解決關閉企業遺留的環境問題。
3.2減輕政府解決遺留環境問題的財政負擔。
關閉企業留下的環境汙染治理和生態修復成本往往是巨大的，而壹般的關閉企業，尤其是破產企業，根本無力支付這筆成本。目前在中國，如果對周邊人群沒有直接的、緊迫的影響，汙染土地再利用對汙染不敏感，這種情況往往被忽視。如果影響了周邊群眾的健康，或者影響了土地再利用，費用就由政府承擔，對財政壓力很大。建立關閉企業遺留環境風險基金，多渠道籌集治理環境汙染問題的資金，可以有效減輕地方政府在該領域的財政負擔。
4.設立關閉企業遺留環境風險基金的構想
借鑒國外的成功經驗，我國關閉企業遺留環境風險基金的設立重點在以下四個方面:
4.1基金成立形式
目前，環境基金主要有兩種類型:壹種是獨立法人，另壹種是隸屬於政府管理部門。兩者的主要區別在於，前者是營利性的，後者是純行政性的，帶有壹定的行政色彩和公益性。建議由政府環保部門建立企業遺留環境風險基金，並對基金的運作進行監督管理和政策引導，對投資項目進行把關。基金運作委托專業機構托管，由專業機構負責資金籌集和使用管理，並對資助項目的認定、評估、投資分析、實施監督和終期評估進行監督。主辦基金的好處是可以確保基金以更透明和公開的方式運作。
4.2資金來源
資金來源主要有四種:1)政府撥款，包括政府從財政收入中按壹定比例或定額撥付並納入財政預算的財政資金、征收的超標排汙費、國家或地方的汙染防治專項資金。2)向企業收費，即根據企業的汙染類型和汙染物排放情況，向排汙企業收取壹定的環境汙染和生態修復保證金。汙染企業的界定可依據環境影響評價、企業排汙申報、汙染源調查和環境統計的結論。3)社會資金，即國際資助、企業和社會捐贈等。4)基金的不良利息。
4.3資金使用和運作流程
關閉企業留下的環境風險基金主要用途是治理汙染、修復生態環境、支付損失賠償等。企業關閉、破產、搬遷後，無力承擔環境汙染治理的社會責任。
基金的運作可采用項目全生命周期管理模式，具體運作流程包括:項目認定、項目評估、項目實施與監督、項目完成與績效評價、基金回收。基金支持的項目由政府環境主管部門提供。首先由專業的環境監測和評價機構根據具體的評價標準對項目進行識別和篩選，然後根據緊急程度(如對周圍群眾造成了人身傷害)進行排序，確定項目實施的先後順序。之後委托專業的環保、財務部門對項目的實施目標、技術可行性、社會環境效果、融資方案、資金預算等進行評估，確定項目的實施方案。在項目實施過程中，政府管理人和基金托管人* * *共同承擔監管責任。項目完成後，要對項目的目標和社會環境效益進行綜合評價，總結項目實施過程中的經驗和不足，為後續項目的實施提供改進依據。項目完成後，環保部門和基金托管部門要進壹步采取措施，尋找責任主體，盡可能收回治理資金，保證基金長期運行。
4.4政策法規支持
任何制度的建立都離不開政策法規的支持。因此，應盡快完善關閉企業遺留環境汙染治理的相關政策法規，明確環境汙染責任應由企業承擔，地方政府作為監管部門負責協調。制定和完善環境遺留問題及其治理修復的評價標準體系，如針對不同類型汙染企業和企業關閉後原土地性質的變化，制定相應的環境評價標準和修復技術導則，為環境汙染治理提供技術支持，為環境風險基金運作過程中的項目評估和投資分析提供科學依據。
4.5試點先行
建立關閉企業遺留環境風險基金，是建立多元化環境投融資機制的重要探索。因此，可以選擇個別地區開展試點工作，探索建立環境風險基金的流程、制度和政策，及時總結經驗教訓，取得良好效果後再逐步推廣。
5摘要
環境基金作為解決環境問題的有效經濟手段之壹，在美國和日本取得了顯著成效，為中國提供了寶貴的經驗。鑒於我國企業關閉遺留的環境問題日益突出，借鑒國際經驗，建立我國企業關閉遺留環境風險基金，可以及時有效解決企業遺留環境問題，降低環境風險，保障當地居民人身安全，促進社會經濟穩定健康發展。同時，可以多渠道籌集治理資金，有效減輕地方政府的財政負擔，避免出現“企業排汙，百姓遭殃，政府買單”的現象。
企業關閉遺留的環境風險基金由政府環境管理部門以信托基金的形式設立，主要用於汙染治理、生態環境修復、賠償損失支付等。當企業關閉、破產、搬遷後無力承擔環境汙染治理的社會責任時。資金來源可以包括政府撥款、企業募集、社會捐贈、國際資助和基金利息。基金的運作委托給專業機構，采用項目全生命周期管理的模式運作。為保證基金長期穩定運行，應盡快制定和完善相關政策法規、評價標準和技術指南。另外，基金的設立建議先試點，取得良好效果後再逐步推廣。