“紅頭文件”就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機關直接針對特定公民和組織而制發的文件，也包括行政機關不直接針對特定公民和組織而制發的文件，以及行政機關內部因明確壹些工作事項而制發的文件。
“紅頭文件”是專指行政機關針對不特定的公民和組織而制發的文件，這類文件對公眾有約束力、涉及到他們的權利和義務，也就是法律用語所稱的行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規範性文件。