東莞目前面臨的問題（產生結構。環境資源。溫度）

東莞城市化進程中面臨的突出問題改革開放以來東莞城市化進程穩步推進，城市化水平逐步提高，但是東莞在建設現代化城市進程中面臨著城市規劃欠完善，農村集體產權制度改革滯後，城市化滯後於工業化和各自為政的農村型管理體制四個突出問題。要做到東莞城市協調發展，應統籌兼顧，加大管理力度，加大農村體制改革和創新力度。改革開放以來，受“離土不離鄉”、“進廠不進城”等分散化的農村工業化政策的影響，東莞形成了壹種自下型的鄉村基層社區集體驅動的城市化道路。加上城鄉土地利用混雜交錯，農村的戶籍、土地、行政等管理體制改革滯後等因素，導致人口與非農產業的空間轉移滯後於其產業非農化、城市化滯後於工業化，呈現出“村村像城鎮，鎮鎮像農村”的半城市化狀態。壹、東莞城市化進程中面臨的四個問題東莞城市化進程中，面臨的問題突出表現在以下四個方面：（壹）城市規劃欠完善東莞的城市化發展是壹種典型的以鎮為基礎的相對分散的粗放型發展模式，以城市範圍無限制的外延擴展以及空間的無序蔓延為主要特征，在土地利用規劃中很難做到整體協調，形成了壹種星羅棋布的城鎮化群，鄉村和城鎮區域的邊界十分模糊。壹方面，農村存在自建物業營利的強烈需求。受農村土地集體所有制的影響，農村工業發展沿襲了農業生產的土地管理制度，鄉村各自為政在屬地內建設工業廠房，在數量和規模上有不斷擴大的趨勢，呈現壹種“村村點火，鄉鄉冒煙”的格局，難以實現工業的規模集聚，並導致權屬不清誘發糾紛等問題，這對於農村土地的集約使用和農村資產交易市場的健康發展都十分不利，亟待加以規範和引導；另壹方面，農村居住建築以宅基地為界，建築體量偏小、建築布局破碎，土地利用不經濟。農民往往建新不棄舊，使得建築新舊混雜，缺乏規劃引導，居住與工業用地混雜，居住環境惡劣，成為典型的“城市裏的村莊”。（二）農村集體產權制度改革滯後在快速城市化進程中，東莞出現的征用農村土地難、農村集體資產經營效益難以持續提高、農村建設密集無序和農民轉移就業難等壹系列的新“三農”問題，在很大程度上是由於現有的農村管理體制，特別是農村集體產權制度不能適應快速城市化的要求。 1、農村集體經濟組織管理欠規範壹是絕大部分農村集體經濟組織采取股份合作制的形式，其中又有相當部分村沒有固化股權，股東數量不斷調整，引發“外嫁女”等糾紛。股份合作制的股東限於合作組織內的農民，股份不對外轉讓，制約了資產流動性的提高，妨礙了農村資本跨地區、跨行業的優化組合；二是經濟組織的管理人員基本上限於村兩委幹部，村幹部兼任村企業管理人員，將社會行政事務管理與企業經營管理混為壹體，產生嚴重的政企不分問題。 2、土地征用矛盾凸顯農村集體土地是農村集體資產的重要組成部分，征用大量的農村土地，如何補償實際上涉及農村集體資產的價值評估和轉讓收益問題，並引發政府與農民在征地問題上產生了較大的利益矛盾，農民為征地補償而上訪問題仍較嚴重。特別是國務院實施土地市場秩序整治以來，矛盾更加明顯。盡管政府采取了預留農村發展用地、建設農民安居房、幫助農民購買社會保險等辦法間接地對農民進行補償，但如何合理制訂征用農村集體土地補償標準的問題仍然有待解決。（三）城市化滯後於工業化進程外向型經濟快速發展使東莞市產業結構和就業結構發生了很大變化，但城市化水平遠遠低於非農化程度。 1、當地農民向市民轉化困難重重壹方面，由於特殊區位的壟斷經營等因素，使集體和農民的地租收入大幅度提高。農民不僅獲得了很高的現金收入,而且集體積累基金也大大提高了村民的教育、醫療、就業、養老等福利和保障,從而使大量農民靠“坐地收租”為生, 缺乏創業意識，淪為“二世祖”。加上本地農村戶口背後的優厚福利和附加值，使得東莞市大量非農從業者依然保留農民身份,有的甚至已經遷往城市,還要求把戶口轉回來，試圖分享集體福利並享受村民待遇，這直接導致東莞市本地人口城市化水平遠遠低於當地非農化水平；另壹方面，由於被動城市化的農村社區在文化觀念、社會關系上都保持了原有村落鄉土社會的特點,大多數農村勞動力文化水平、職業技能水平偏低,進城就業非常困難，使得這批不存在生存危機、具有傳統農民素質而擁有城市居民經濟水平的“農村人”缺乏進城動力，更加阻礙了城市化進程。 2、外來工遊離於城市主流社會之外長期以來，戶籍制度使得外來工進城落戶限制多，門檻高，只能以城市“邊緣人”的方式存在，遊離在城市主流社會之外。政治上,由於他們的“暫住”身份而無法行使公民的選舉與被選舉的權利,也因為缺乏縱向流動的渠道而在城市政府的決策層沒有這壹群體的利益代言人。所以,城市中的醫療、養老、失業等社會保險制度及住房制度、教育制度等方面的利益,均與外來人口無緣,使他們成為城市中無歸屬的群體和事實上的“二等公民”；經濟上,他們同樣處於弱勢地位。由於外來人口的“暫住”身份而被整體地限制在城市的次屬勞動力市場。那些收入高、勞動環境好、待遇好、福利優越的勞動力市場範圍限定為當地人口。貧富差距和居住空間上的隔離，使大量外來人口缺乏社會認同感，成為遊離於城市主流社會之外的特殊群體。（四）各自為政的農村型管理體制通過20多年的快速發展,東莞市產業結構已基本完成非農化結構調整過程,城市型經濟已基本形成，但是在行政管理上仍然沿襲鄉鎮的管理思路。為了吸引外資促進地方經濟發展,鎮與鎮之間的競爭異常激烈。為了推銷自己,增強影響力,取得競爭優勢,往往只考慮地方利益,各自為政,自成體系,獨立地編制總體規劃,獨立地建設公***服務設施和社會服務設施,導致基礎設施建設達不到適度規模, 空間上難以銜接, 功能檔次不夠,難以形成較為完善的城鎮供水、排汙、供電等基礎設施和商業、科技、教育等社會服務化服務體系，既浪費了資金與資源,又影響了整體投資環境，導致城市發展建設的嚴重滯後和短缺。據調查發現,東莞市各鎮為了改善投資環境,競相提升本區的基礎設施與服務水平,即使在同壹鎮內也難以實現統壹協調，“村自為政、組自為政”的現象比較突出。二、協調東莞城市化發展的對策以“村改居”為切入點的農村城市化是壹項巨大的系統工程，應統籌兼顧，加大管理力度。（壹）建立定位清晰、功能互補的規劃體制結合東莞實施的“四項工程”，建立經濟社會發展規劃、城市規劃和土地規劃三者之間定位清晰、功能互補的規劃體制。經濟社會發展規劃，要強化空間約束功能，為城市規劃的編制提供依據。城市規劃要按照新壹輪總體規劃的要求，壹方面，進壹步完善城市基礎設施，以水、電、氣、路、港為重點，推進基礎設施建設適度超前；另壹方面，做好城市容量，城市內部住宅區、工業區、商務區、綠地系統等的功能分區，為土地規劃的編制提供依據。對總體規劃確定的新的開發區和居住區等，要做好詳細規劃。在做好規劃建設的基礎上，按照現代文明社區的標準加強對舊城、村的改造和“村改居”工作，基本實現農村住宅公寓化改造，推動城鎮化進程向縱深發展，使農村成為城市發展的新亮點。大朗、黃江和塘廈鎮的林村建設農（居）民公寓住宅區的實踐證明，觀念的轉變是靠利益去驅動的，利益引導得好，農民從擔心、觀望很快轉變為擁護。 (二)加快農村集體產權組織制度改革首先，政企分開，量化股份，建立公司制度。加快實施農村集體股份合作社股權固化，組建村級集體資產管理公司，作為集體經濟運作的主體，獨立核算，自負盈虧，村“兩委”成員不兼任該公司法定代表人，而是組成監事會監督公司經營運作，村委會和居委會工作職能轉移到重點搞好社會管理和社區服務。其次，加快完善“直選”制度。在短期內，要實現集體資產管理與村“兩委”脫鉤不太現實，當前能做的主要是完善村民“直選”制度。村民直接選舉村民委員會，壹方面，大大激發了村民當家作主的意識，加強了對農村集體資產管理的監督，推動了農村管理的民主化進程；另壹方面，“三年壹屆” 容易導致村委會的短期行為，給社會穩定和農村集體資產的長期收益增加了較多的不確定因素，甚至可能給黑惡勢力、宗族勢力帶來“尋租”行為。建議采取如下措施：壹是通過國家或省級人大立法，將每屆村委會的任期延長至5年，與鎮級政府的任期壹致。二是加快推行村務公開，對集體資產經營情況進壹步細化，以增加村民對村委會班子工作績效的了解。三是對村委會參選資格要加以適當限制。通過采取上述措施，為農村集體產權制度的改革營造較為穩定的環境，促使農村集體資產獲得更加長期穩定的收益。 (三)實行土地開發權的市場化配置現行的農民集體土地所有制不僅不利於土地的集約化經營,同時也因為土地收益分配制度而阻礙了城市化進程。因此必須對現行的土地制度進行改革。首先，用土地開發權的市場化配置來替代目前的行政配置,促進產業的空間集聚和基本農田的保護。借鑒開發權可轉移理論,將開發權從壹束權力中分開,並允許通過市場機制將土地開發權從甲地(資源豐富、但開發條件差)的土地持有者轉移給乙地的土地開發者(開發條件好、但受規劃限制)。這樣,甲地的土地所有者獲得了補償金,乙地的土地開發商可以增加原土地的開發密度,增加規模經濟效益。這種做法既能使甲地的耕地受到保護,又促使了土地開發在乙地的集聚,卻不需支付費用,收到了“三贏”效果。其次，加快引導農村集體建設用地的流轉和集聚。東莞土地征用和建立流轉制度所涉及最大的難題，在於如何合理確定農村集體土地的價值，從而為補償標準和流轉價格的制訂提供理論依據。與城鎮國有土地相比，農村集體土地在產權上並不完全，農村集體土地與國有土地暫時還不應“同地、同價、同權”，如果任由征地補償價格攀升至城鎮土地的市場價格，將對城市化的推進構成巨大的阻力，對地區發展和村民自身長遠利益也是不利的。改革的切入點是應該盡快相對統壹征地補償和集體土地流轉價格的標準，盡量避免政府、農民和用地企業在征地和土地交易過程中過多地進行討價還價並引發矛盾磨擦。在操作上，可由國土部門進行統壹評估，按區域經濟發展水平不同劃分片區，綜合考慮周邊城鎮土地價格、農作物產值和基礎設施投入等多項因素，制訂農用地和集體建設用地的基準地價體系。不論是公益性項目征地還是經營性項目的征地補償，都應采用同壹的基準地價體系，但可在征地補償的方法上，采取預留村級發展用地、補償款和預留用地入股等補充性方法，讓農村集體經濟在新增用地項目上保留壹定比例的土地或股份。此外，還要積極引導農村集體建設用地的集聚，在建設工商業集聚區時，應該考慮盡量將周邊農村零散的建設用地通過置換等方式集聚在壹起，既減少征地工作，又有利於統籌平衡各級政府和各村之間的利益關系，相關的用地審批工作應加快制訂專門的政策規範。農村自行利用集體用地進行違法建設和交易有著強烈的利益動機，政府如果不能及時作出引導，社會資源的浪費將會相當嚴重。（四）改革戶籍管理制度 “外來人口城市化”緩慢，表面上是由於戶籍制度的阻礙，深層次的原因是戶籍制度背後的社保、醫療、教育，以及城市基礎設施等方面的城鄉分割體制。從城市政府看，人口增加意味著公***服務支出增加，城市財政負擔加重，所以不願意接納外來工轉為市民。對東莞市來說,改革戶籍制度就是要逐步削弱戶籍制度的身份定位功能,逐步剝離在“城市戶口”這壹身份標簽上附帶的壹系列並不合理的社會福利,逐步實現社區居住人口的主體平等,為此政府應該采取個體排他而不是集體排他的策略,通過壹定的考核機制,使那些達到了壹定知識、技能要求的流動人口享受到城市職工的待遇,這不僅符合社會公平原則,也會有利於外來人口整體素質的提高,從而促使城市人口與社會協調發展。