哥本哈根國際氣候變化大會述評

哥本哈根會議述評摘要為期十二天的哥本哈根氣候變化會議已落下帷幕，但是其對世界各國未來發展的影響是深遠的。為此，本文首先回顧了哥本哈根會議的具體進程。然後，通過分析《哥本哈根協議》這壹立法成果及其對中國的影響，得出發展低碳經濟對中國已刻不容緩的結論。最後，從法律的角度，提出了壹些發展低碳經濟的法律建議。關鍵詞氣候變化哥本哈根會議哥本哈根協議低碳經濟壹、從裏約熱內盧到哥本哈根為了有效應對氣候變化的災難性後果，在聯合國的努力下，壹系列的國際條約誕生。在這其中，尤以《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》最為引人註目。《聯合國氣候變化框架公約》的主要貢獻在於最大程度地吸引各國加入到防止氣候變化的國際公約中來；而《京都議定書》則因為具備法律約束力與可具體實施的法律規則，在應對氣候變化上發揮了重要的作用。然而，隨著《京都議定書》第壹承諾期將於2012年到期，國際社會圍繞著第二承諾期的相關規定展開了壹輪輪新的談判。這其中，特別需要提到的是2007年在印度尼西亞巴厘島，召開的聯合國氣候變化大會。在這次大會上，通過了“巴厘島路線圖”。該路線圖最大的亮點，是為落實第二承諾期的談判設定了時間表。即：兩個特別工作組[1]需要在2009年完成工作，並向《聯合國氣候變化框架公約》下的第十五次締約方會議遞交工作報告，以期在歌本哈根的氣候變化大會，完成第二承諾期的談判。為了落實“巴厘島路線圖”與哥本哈根會議順利召開，2009年，國際社會分別在波恩、曼谷與巴塞羅那舉行了會議。在這樣的背景下，被寄予很高期望的2009年度聯合國氣候變化大會，於12月7日在丹麥首都歌本哈根拉開了帷幕。二、哥本哈根會議（壹）會議的具體進程整個哥本哈根會議，進展緩慢。談判的各個方面、各個環節都充斥著激烈的鬥爭。從談判的具體情況來看，與會各方主要圍繞以下四大焦點問題展開討論：1、關於雙軌制與單軌制的爭論。壹些發達國家主張把雙軌制合並成壹條軌道，試圖徹底拋棄為發達國家規定了具體減排目標的《京都議定書》，在《聯合國氣候變化框架公約》下重新談判並制定壹項單壹的法律文件。其實質是違背國際環境法的“***同但有區別的責任”原則、動搖氣候變化談判的基礎——《聯合國氣候變化框架公約》與《京都議定書》。對於這種推卸歷史責任、要求發展中國家在2012年後承擔與發達國家相同的減排責任的提議，遭到了發展中國家普遍而堅決的反對。2、關於發達國家減排的爭論。在哥本哈根氣候大會上，發達國家對減排問題表現地極為消極。依照“巴厘島路線圖”中作出的“在2020年應比1990年至少減排40%”的承諾，目前，發達國家中，僅有挪威承諾到2020年比1990年減排40%；而歐盟承諾到2020年比1990年減排20%，日本承諾25%，美國只承諾4%左右。這與路線圖的要求相距甚遠。與之形成鮮明對照的是，以中國為代表的發展中國家的積極作為：在應對氣候變化問題上，中國盡管是發展中國家，但作為負責任的大國，中國政府將控制溫室氣體排放的行動目標，設定為到2020年，全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。[2]3、關於發展中國家減排的爭論。對於發展中國家的減排問題，發達國家不僅重點關註中國和印度這樣溫室氣體排放較大的發展中國家，強調中國和印度等發展中大國在此次大會上要承諾具體減排目標；而且還強烈要求發展中國家應做出“可衡量、可報告、可核實”的減排承諾或行動。發展中國家認為，發達國家上述主張是在未考慮歷史積累排放總量和人均排放量的基礎上提出的，實質是對“***同但有區別的責任”原則的違背；同時，中國和印度等發展中國家正處於大規模、高速度的工業化和城市化進程之中，經濟增長和民眾生活水平的提升必然導致能源消費的增長幅度大，因而溫室氣體排放量也會在壹定時期內居高不下；此外，根據“巴厘島路線圖”規定，發展中國家，在可持續發展方面需要得到以“可衡量、可報告、可核實”的方式提供的技術、資金和能力建設支持，因此，發展中國家自覺采取的減排行動，完全不必接受“三可”標準。4、關於發展中國家應對氣候變化所需資金與技術的爭論。發達國家在向發展中國家提供應對氣候氣化所需資金和技術援助方面始終沒有給出具體承諾，雙方在這壹問題上同樣分歧明顯。歐盟預測，為實現全球中長期減排目標，從2020年起，發展中國家每年至少需要1000億歐元資金用於應對氣候變化，其中壹半需要國際社會的援助。然而，在發達國家中，目前僅有歐盟表示願意提供50億至70億歐元的資金援助。顯而易見，發展中國家減排和應對氣候變化所需的資金缺口非常大。此外，關於發展中國家所需的技術，發達國家壹直以相關技術掌握在私人企業手中，因涉及所有權與知識產權問題，而拖延相關技術的轉移。總的來看，上述問題因涉及到各國政治、經濟與社會利益的再分配，故而各國在談判過程中對上述焦點問題爭論地異常激烈。這壹點，主要體現於各國針對氣候變化問題的不同立場上：①以美、日、加、澳等國組成的傘形集團，因多為能源消耗大國，故反對立即采取溫室氣體減限排措施；②歐盟各國，由於歐盟在可再生能源領域的技術優勢較強，因此其屬於促進溫室氣體減限排的先行者，但是近年來，受經濟危機的影響，其在哥本哈根會議上的立場有所保留；③以中國為代表的發展中國家，在堅持“***同但有區別的責任”原則的基礎上，主張負歷史責任的發達國家應率先大幅度減排，而發展中國家則可通過可持續發展政策的實施為減緩氣候變化做出貢獻，同時強調發達國家要切實履行其在公約下所承擔的資金援助和技術轉讓的義務；④石油輸出國，因擔心溫室氣體減排會降低國際市場石油消費的需求從而給國家發展帶來不利影響，因此盡可能要求應對氣候變化的行動方案不對石油消費構成影響，其中以沙特為代表的石油輸出國逐漸成為氣候變化談判的強硬反對者；⑤小島國集團，因擔心氣候變化導致的海平面升高危及國家生存，而積極呼籲溫室氣體減排。[3] （二）會議的立法成果如前所述，整個哥本哈根會議的談判異常艱難，這也表現在成果文件的制定上：先是丹麥文本的外泄，然後是哥本哈根協議的出臺。1、丹麥文本所謂“丹麥文本”，是指由丹麥擬定，只在美國、英國、丹麥等發達國家內部秘密流傳的應對氣候變化的271109號草案。長達13頁的草案，因為對溫室氣體減排與資金援助等敏感問題的規定傾向於發達國家，而引起了廣大發展中國家的強烈不滿。77國集團發言人盧孟巴（Lumumba），對此評價道：“丹麥文本是壹項非常不公平的草案。其試圖從根本上推翻這兩年國際社會在氣候變化問題上所達成的成果。同時，它根本沒有考慮發展中國家的利益”。[4]丹麥文本最鮮明的特點，就是內容上的失衡，其反映的主要是發達國家的利益，這實質是放棄了“***同但有區別的責任”原則。對於上述特點，筆者結合丹麥文本的相關條款，進行了總結：[5]在對發展中國家減排問題上。首先，將發展中國家分為壹般的發展中國家和最脆弱國家。其次，規定只有最脆弱國家無約束性減排目標，而其他發展中國家將有強制減排義務。而且為這些發展中國家，設置了減排目標，即：到2050年，人均溫室氣體年排放量須限制為1.44噸。然而，到2050年時，發達國家自己的減排目標則要比發展中國家寬松得多，其人均年排放量為2.67噸。地球現有的溫室氣體，主要來源於發達國家的歷史排放；而且與發展中國家相比，在應對氣候變化上，發達國家擁有發展中國家無法比擬的資金與技術優勢。但是，丹麥文本卻賦予了發達國家大約2倍於發展中國家的排放權，這顯然對發展中國家是不公平的。在對發展中國家的資金援助上。首先，削弱了聯合國在應對氣候變化資金援助上的作用。其次，通過向發展中國家提供資金援助，達到分化發展中國家的目的。《聯合國氣候變化框架公約》締約方國家總數是192個，而77國集團所代表的發展中國家陣營有132個國家之眾，這樣壹個數量巨大的陣營，壹直在氣候變化的國際談判中發揮著重要作用。發達國家基於自身利益的考慮，在丹麥文本中采取了分化發展中國家的作法，即規定：只有附件C中所列的發展中國家，可享受發達國家的資金援助。2、哥本哈根協議經過十二天艱苦的談判，與會各方終於達成了《哥本哈根協議》。作為哥本哈根氣候變化大會最重要的成果，該協議是國際社會為***同應對氣候變化所邁出的具有重大意義的壹步。其主要有以下幾個特點：⑴《哥本哈根協議》體現了各國對氣候變化問題的高度重視。各國對氣候變化的重要性達成***識。在協議中，各國不僅強調氣候變化是當今世界所面臨的最重大挑戰之壹，重申對抗氣候變化的強烈政治意願；而且強調必須采取進壹步的行動和國際合作以應對氣候變化，特別是應向最不發達國家和位於小島嶼的發展中國家開展降低其受害程度並加強其應對能力的行動；還確定了升溫控制目標，即為了穩定溫室氣體在大氣中的濃度以防止全球氣候繼續惡化，全球氣溫升高不應超過2攝氏度。⑵《哥本哈根協議》維護了《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》的框架，並堅持了“巴厘島路線圖”的授權。首先，協議堅持了“***同但有區別的責任”原則。在溫室氣體的減排問題上，協議對發達國家與發展中國家做出了不同的規定，即通過采用兩個不同格式附表的形式，將發達國家2020年量化的減排指標與發展中國家在可持續發展框架下采取的減緩行動加以規定。這維護了《京都議定書》中關於發達國家與發展中國家在減排問題上的本質區別。其次，堅持了“巴厘島路線圖”的授權。通過延長《聯合國氣候變化框架公約》下設的長期合作行動特別工作組與《京都議定書》下設的關於附件壹締約方第二承諾期減排義務的特別工作組的授權，保證了哥本哈根會議之後將繼續堅持《公約》和《議定書》“雙軌制”的談判進程，從而保證了談判將按“巴厘島路線圖”授權的軌道前進，反映了各國自“巴厘到路線圖”談判進程啟動以來取得的***識。⑶《哥本哈根協議》在減緩行動的測量、報告和核實方面，維護了發展中國家的權益。作為發展中國家，只有獲得國際支持的國內減緩行動，才需要根據締約方大會通過的指導方針，接受國際的測量、報告和核實。自主采取的減緩行動只接受國內的測量、報告和核實，有關結果每兩年壹次以國家通報的方式予以通報，通過明確界定的準則和確保國家主權得到尊重方式進行國際磋商及分析。[6]⑷《哥本哈根協議》在發達國家提供應對氣候變化的資金和技術支持方面取得了積極的進展。[7]在資金方面，要求發達國家根據《聯合國氣候變化框架公約》的規定，向發展中國家提供新的、額外的，可預測的、充足的資金，幫助和支持發展中國家的進壹步減緩行動，包括大量針對降低毀林排放、適應、技術發展和轉讓以及能力建設的資金，以加強《公約》的實施。在資金的數量上，要求發達國家集體承諾在2010至2012年間提供300億美元新的額外資金。在采取實質性減緩行動和保證實施透明度的情況下，發達國家承諾到2020年每年向發展中國家提供1000億美元，以滿足發展中國家應對氣候變化的需要。同時，將建立具有發達國家和發展中國家公平代表性管理機構的多邊基金——“哥本哈根綠色氣候基金”。這些資金中的適應資金將優先提供給最易受氣候變化影響的國家。雖然發達國家在資金上的這些承諾與發展中國家應對氣候變化的資金需求相比尚有壹定差距，但畢竟提出了壹個量化的、可預期的目標。在技術開發與轉讓行動方面，決定設立壹個“技術機制”加速技術開發與轉讓，支持適應和減緩行動。這壹措施將有望為推動氣候友好技術的大規模應用提供機制和制度上的保障。總的來看，盡管《哥本哈根協議》是不是具有法律約束力的成果，但該協議維護了《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》確立的“***同但有區別的責任”原則，就發達國家實行強制及安排和發展中國家采取自主減緩行動做出了安排，並就全球長期目標、資金和技術支持等焦點問題達成了廣泛***識，因此它是人類在應對氣候變化進程中的標誌性成果。此外，應該看到在過去的國際氣候談判中，任何壹次談判都進行地艱難異常。從1991年政府間談判委員會成立，氣候談判開始啟動到1994年《聯合國氣候變化框架公約》生效歷時3年，而圍繞其後續法律文件的談判，190多個國家坐在壹起整整談了15年。其中，僅《京都議定書》生效就耗時8年。因此，我們有理由相信，在《哥本哈根協議》的基礎上，國際社會將在2010年的墨西哥氣候大會上達成壹份有法律約束力的成果。