首先,監管機構的政策目標本來就是相互沖突的。目前,縣區基層普遍建立了市場監管部門,但上級部門仍是食藥監、工商、質監等部門。由於食品安全監管職能同時劃歸食品藥品監管部門,上級工商、質監部門的理性選擇是強調本部門剩余職能的重要性,基於自身工作設置政策議程,缺乏壹致性和互補性。上級的會議、匯報、檢查等事務多頭部署,讓基層疲於應對,導致制度政策目標內生沖突。
據統計,部分縣級市場監管局壹年內收到上級三個部門的文件多達1784份,主要用於安排和開展各種專項監督檢查,遠遠超過機構改革前三局收到文件的總和。
以最近天津劉度鎮的“假冒調料”事件為例。涉及市場秩序、食品安全、知識產權等諸多政策問題。應該是綜合執法的優勢,但實際上市場監管局並沒有起到協同作用。
其次,監管權限和監管資源結構性錯配。在分權的背景下,市場監管部門的職能在減少。無論是“先照後證”、“多證合壹”,還是企業年報制度,都強調許可權和監管權的精簡和下放,以減輕市場主體的負擔。但是,食品藥品安全不能盲目分權,甚至壹些高風險的監管權力也需要收集集中,這就形成了觀念上的沖突。此外,市場監管部門習慣於傳統的行政管理模式,這與基於風險分析的現代食品藥品監管理念並不相符。
有研究統計了2015年三個縣級市場監管局的食品藥品監管工作,其中65%的監督檢查力量用於行政許可和專項檢查,只發現了15%的案件線索,投入產出嚴重倒掛。