礦產資源是由地質作用形成的具有利用價值的自然資源。這個利用價值既包括它本身的使用價值,也包括社會承認的價值。礦產資源是社會生產發展的重要物質基礎,是社會極為稀缺又十分珍貴的財富。在我國不僅人均占有量小,而且相對需要而言又供不應求。對它的有償屬於國家對重要財產的有償,受產權制度的調整。《中***中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》指出:“建立健全現代產權制度。……建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。”還明確指出:“產權是所有制的核心和主要內容,包括物權、債權、股權和知識產權等各類財產權。”也就是說,產權是各類財產權的總稱,是財產所有者用合適的辦法處理自己財產的權利,包括對財產的占有、使用、支配和交換等權利,也包括人們從財產的使用和交換中取得收益的權利。礦產資源財產權屬於物權,是權利人依法支配壹定的物,並享有其利益的排他性權利;物權是直接支配特定的物並排除他人幹涉的權利。《中華人民***和國物權法》第二條規定,物,包括不動產和動產。其構成有三大支柱:
(1)所有權,屬於自物權。是物權中最為完全的權利,包括占有權、使用權、收益權和處分權。其中處分權是所有權各項權能的核心,它直接涉及物的歸屬。
(2)用益物權,屬於他物權。是指所有權人以外的其他民事主體對他人所有物享有的占有、使用、收益為目的的權利。它以所有權中的占有、使用、收益為內容,不具備處分權和恒久性,受所有權人對其內容的限制。
(3)擔保物權,也屬於他物權。它是利用物的交換價值保障債權的實現,也就是債務人通過物的抵押來取提債務。
礦產資源的產權屬於不動產的物權,可以分解為自物權和他物權。在他物權中主要是用益物權,也就是探礦權和采礦權。探礦權是對礦產資源勘查的使用權。采礦權是對礦產資源開采的使用權。礦業權人在使用過程中,只有規定的專項使用權,沒有資源的所有權。因此,礦產資源在使用過程中,不管如何流轉,其資源所有權始終控制在國家手中。只有開采之後,礦產資源被消耗了,並按消耗量繳納資源補償費,國家所有權才由實物形態轉化為價值形態。這種權益執行的是我國財產權制度,而不是稅收制度。壹定要把強化礦產資源補償費的指導思想調整到產權制度的軌道上來,不要糾纏於“稅費改革”。
1.產權首先是財產主體對財產所擁有的排他性、歸屬性的權利
這種排他性、歸屬性集中體現了人和人之間的經濟權利關系。從這個意義上說,產權不是指人和物之間的關系,而是指人和人之間的關系。而清晰的產權界定,就是要賦予主體。在處理財產權的經濟關系中,以權利的激勵,鼓勵其理直氣壯地保護自身的合法財產,並采取最為有效的方式利用資源,以提高資源價值。為了落實產權制度,礦產資源有償使用采用“資源補償費”形式是可行的。但必須直接同礦產資源消耗量掛鉤,不能間接地運用回采率同礦產品銷售收入掛鉤;同時堅持“物有所值”,全面實現其價值,不允許任何形式的侵犯。為此,必須強化管理,把礦產資源價值形態管理同實物形態管理結合起來,把礦產資源補償費收繳落實在礦產資源消耗量(儲量)上。這樣做必然涉及3個重要的指標:如何核定礦產資源量的存量;如何核定已經消耗的礦產資源量;實際消耗的礦產資源量和實際產出的礦產品對比。
為了解決這些問題,要做到以下方面:
(1)要為每壹個開采的礦山核定礦產資源存量。為此,首先必須確定雙方都認可的工業指標,並按此標準核定雙方都認可的資源量。這個資源量就是國家提供的礦業生產要素。在實際使用中,如果突破原來的工業指標,擴大了資源量,對增加的部分可以減少或免收資源補償費;如果達不到原來的工業指標,縮減了資源量,對減少的部分視作已經消耗量,照收資源補償費。
(2)要按年度對每個開采礦山實際消耗的資源量進行核定。這是壹個難度較大的工作,但必須逐步全面推行。只有做到這壹點,才能體現出財產所有者對自己財產的職責。
(3)有了上述兩個指標就可以按年度對每壹個礦山或企業的資源消耗率進行考核,驗證其對礦產資源的使用是節約了還是浪費了。
2.產權制度在賦予主體權利激勵的同時,對權利的行使也要給予責任的約束
約束產權主體的機會主義行為,防止濫用權利。這種責任約束對礦產資源這個財產尤其重要。因為它的經濟屬性和自然屬性有許多特點,壹定要針對這些特點進行約束:
(1)它是耗竭性資源,在人類所經歷的年代是不會再生的。這就要考慮在使用中的代際公平和同代人之間的公平,不能在激勵機制刺激下只管當前,不管長遠;只顧局部,不管全局。
(2)它賦存於相互依賴的生態系統之中,開發它必然對生態環境造成某種破壞,而這種破壞又常常表現為外部性。所以在有償使用中必須平衡各種補償成本,不能片面追求產權主體的收益。
(3)它的生產周期比較長,從開始找礦到最終產出礦產品,要跨許多年份。因此在核準使用權年限上必須充分考慮它的自然周期,不能只考慮資源所有者的利益得失。
(4)礦產資源作為自然資源與其他社會資源(如人力資源)比較,在壹定時期內增值和貶值幅度大,在確定礦產資源有償使用標準時要充分考慮這個特點,從長計議。
(5)它的短缺性在我國表現得尤為突出,這在有償使用中必須給予充分考慮。要在保護中有償使用,不能片面追求“保發展”。為此,也應當像土地那樣有“紅線”。要充分利用礦產資源所有權是全體國民所有的特性,對地方政府的急功近利行為加以有效約束。
3.在市場經濟中,必須以市場作為配置資源的主要手段,以資源價格為信號,引導資源的合理流動
必須把礦產資源補償費的收繳標準看成資源價格。下工夫研究、提出我國礦產資源價格形成機制。由於礦產資源的所有權是國家壟斷,所以它的價格形成只能是“國家定價”,但這個定價必須充分考慮影響因素。主要是:
(1)勘查和開發礦產資源的成本及其社會平均利潤。這個成本和利潤不是指具體礦區的成本利潤,而是抽象的、理論上的概括,也就是說,礦產資源的凈價值等於其被開采之後獲得的礦產品銷售收入減去它的所有勘查開發成本利潤的剩余。之所以稱為“凈價值”,主要指這個“剩余”。有剩余就是礦產資源;沒有剩余就是廢石。因為從實際看,沒有剩余,也就沒有人去勘查、開發。發達國家的壹些礦山,因環境成本增加而被廢棄,就因為沒有“剩余”。所以,礦產資源的數量,將會隨著勘查、開發的平均成本利益的變化而變化。
(2)礦產品價格。在市場經濟體制下,生產礦產品的都是企業,而企業是以贏利為目的的經濟組織。當礦產品價格上漲時,如果它的利潤率不變,其成本空間就可以提升,這時原來不是礦產資源的就有可能構成礦產資源,進而礦產資源總量就可能增加。例如,湖北大冶附近的含鐵河砂、福建紫金山低品位金礦等,都是由非礦產資源轉化為礦產資源的。反之亦然。
(3)具體礦區的地理位置和自然豐度。這是礦產資源凈價值形成的壹個主要特點。因為所謂礦產資源,是由壹系列技術經濟參數所決定的,而這些參數是在多次地質活動中形成的。所以它的有用組分含量、厚度、所處地質條件等必然各異,它的經濟價值不可能相同。這就使勘查開發的成本支出雖然相同,但所獲得的經濟收益不壹樣。地理位置的差異也是如此。
(4)礦業權和礦產品的供求狀況。礦產品的供不應求或供大於求,必然通過價格反映出來,並傳導給礦業權,造成礦業權的供不應求或供大於求,從而影響礦產資源價格的上漲或下降。
依據這些因素及其權重,構建“模型”,政府定價。由於天然形成的礦產資源,既存在絕對收益,又存在級差收益,而級差收益,除了天然形成的之外,還同投入有關。所以,級差收益不宜全部歸資源所有權占有。正因為如此,礦產資源價格應當分成兩個部分,即:①基準價,是礦產資源所有權的絕對收益;②級差調節價,是礦產資源級差收益中歸資源所有者的部分。
有了礦產資源“價格”,礦產資源的所有者可以利用這個杠桿,在礦產資源使用者體制內形成節約和合理利用礦產資源的長效機制。比如,當礦產資源的供給出現供不應求時,就會通過價格的上漲傳導給使用礦產資源的企業,進而造成礦業成本的提高。企業為了贏利,就會主動采取經濟或技術措施,節約和合理利用礦產資源,以降低資源消耗,把資源漲價造成的損失通過企業內部自己消化。在日常,把礦產資源作為生產要素管理,企業也會按照“物有所值”購入,並且會像對待資金、勞動力要素那樣嚴格控制它的成本。在產出既定礦產品的情況下,盡可能少地消耗礦產資源;或者在消耗既定礦產資源的情況下,盡可能多地產出礦產品。這就自動構建了節約和合理利用礦產資源的長效機制。
4.產權管理要有相應的機構,並必須付出必要的管理成本
把礦產資源所有權的權益作為財產權管理起來,涉及許多技術和專業問題,需要有相應的管理人員和條件,現有的人員和條件顯然不能適應。同時考慮到它的工作量之大、觸動面之廣,應當實行分級管理,把源於國務院的管理權限分礦種向下委托,分成國家級、省級和縣級。石油、天然氣、鈾礦等由國家直接管理;數量大的非金屬礦(包括砂石等建築材料)由縣級管理;其余的礦產資源由省級管理。三級管理所形成的礦產資源補償費實行專存專用,規定各級有權動用的比例。在使用方向上除了用於研發礦產資源代用品,開發節約與合理使用礦產資源的技術外,還可以建立“礦產資源收益基金”,用於全民的福利事業。
對礦產資源補償費收入的管理必須徹底擺脫部門觀念,實行收支兩條線,既不能坐支,也不能用於補償礦產勘查。因為礦產勘查的投入是用企業成本補償的,它自身要實行良性循環。把資源補償費用於礦產勘查,等於鼓勵加速礦產資源的勘查,進而加快開采和耗竭,與礦產資源有償使用的宗旨相悖。事實上,對資源的有償使用,其本身就是對礦產資源消耗的壹種限制、壹種制約,不能“使反勁”。