2004年6月28日至7月7日，第28屆世界遺產委員會會議在江蘇省蘇州市召開，會議批準了我國申報的壹項世界遺產項目。至此，我國已有世界遺產30項，在世界國家中居第三位。我國在保護世界遺產方面，並不象其他壹些國家那樣擁有十分成功的經驗。由於我國正處在建設現代化時期，大規模的基本建設及過度開發正對世界遺產構成威脅，因此，已認定的世界遺產及待報的世界遺產都面臨壹個如何依法保護的嚴峻問題。本文系統地分析了我國的保護世界遺產的立法及執法現狀，結合國外成功經驗提出保護世界遺產的法律對策。
關鍵詞：世界遺產 立法與執法 法律對策
壹、我國申報世界遺產的基本情況
（壹）國際公約對世界遺產的界定。1972年11月16日，聯合國教科文組織大會第17屆會議在巴黎通過了《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《公約》）。《公約》的主要之點是：
1、對世界遺產作了明確的界定。根據《保護世界文化和自然遺產公約》的定義，世界遺產是指被聯合國教科文組織和世界遺產委員會確認的人類罕見的、目前無法替代的財富，是全人類公認的具有突出意義和普遍價值的文物古跡及自然景觀。世界遺產有稀缺性、唯壹性、獨特性、不可再造性、不可替代性等特點。世界遺產是保護性、公益性事業，它的價值壹般不用金錢來估量。世界遺產包括“世界文化遺產”、“世界自然遺產”、“世界文化與自然遺產”、“文化景觀”。在20世紀，壹些知名建築師、時裝設計師的作品也被列為文化遺產。根據《保護世界文化和自然遺產公約》的界定，自然遺產指具有突出價值的由物質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌；地質和自然地理結構以及明確劃為瀕危動植物保護區；自然景觀或明確劃分的自然區域，如我國的三江並流、九寨溝、武陵源。自然遺產保護區包括：國家公園和其他早已指定的物種保護區。 根據《保護世界文化和自然遺產公約》的界定，文化遺產是指具有突出價值的建築物、碑雕和碑畫、具有考古性質的成分或結構、銘文、窟洞以及聯合體，如中國的故宮；建築式樣、分布均勻或環境風景結合方面具有突出價值的單立或連接的建築群；有突出價值的人類工程或自然與人聯合工程及考古地址等，如中國的長城、秦始皇陵。文化遺產保護區包括：歷史建築、歷史名城、重要考古遺址和有永久紀念價值的巨型雕塑及繪畫作品。
2、明確了報批程序及標準。《公約》規定，各締約國可自行確定本國領土內的文化和自然遺產，並向世界遺產委員會遞交其遺產清單，由世界遺產大會審核和批準。凡是被列入的世界文化和自然遺產的地點，都由其所在國家依法嚴格予以保護。按照世界遺產的評定標準，必須具備以下六個條件才有望獲得批準：所申報的對象必須代表壹種獨特的藝術成就，壹種創造性的天才傑作；在壹定時期內或世界某壹個文化區域內，對建築藝術、紀念物藝術、城鎮規劃或景觀設計方面的發展產生過重大影響；能為壹種現存的或為壹種已消逝的文明或文化傳統提供壹種獨特的或至少是特殊的見證；可作為壹種類型建築物或建築群或景觀的傑出範例，展示出人類歷史上壹個或幾個階段；可作為傳統的人類居住地或使用地的傑出範例，代表壹種或幾種文化，尤其在不可逆轉的變化之下容易損毀的地點；與某些事件或現行傳統或思想或信仰或文化藝術作品有著直接和實質的聯系。
3、明確了管理機構。《公約》規定的管理機構是聯合國教科文組織領導下的世界遺產委員會。世界遺產委員會於1976年成立，同時建立《世界遺產名錄》。
4、明確了管理責任。《公約》規定，締約國領土內的文化和自然遺產的確定、保護、保存、展出，責任在本國。該國應當為此竭盡全力，最大限度地利用本國資源，必要時利用所能獲得的國際援助和合作，特別是財政、藝術、科學及技術方面的援助和合作。
5、規定了國際合作原則。《公約》明確規定，文化和自然遺產的所在國，在不使國家立法規定的財產權受到損害的同時，承認這類遺產是世界遺產的壹部分，因此，整個國際社會有責任合作予以保護。
（二）世界遺產管理機構的成果。自1975年《保護世界文化和自然遺產公約》正式生效以來，已有176個締約國。截至2003年，***有125個國家的754處文化和自然遺產被列入《世界遺產名錄》，其中文化遺產582處，自然遺產149處，文化與自然雙重遺產23處。
（三）我國文物保護及申報世界遺產的階段性成果。我國從1982年、1986年和1994年先後公布了三批國家級歷史文化名城。第壹批24座，第二批38座，第三批37座，加上2001年8月10日批準的山海關，***計100座。從1961年、1982年、1988年、1996年、2001年分五批公布了1268處全國重點文物保護單位。目前我國已知的地上地下不可移動的文物近40萬處，除1268處全國重點文物保護單位外，還有縣級文物保護單位6萬處，省級文物保護單位7000處。我國現有博物館2000余座，其中文物部門管理的1331座。全國館藏文物11974228件，其中壹級文物63235件。
我國於1985年加入《保護世界文化和自然遺產公約》。自1987年故宮、長城等第壹批世界遺產入選以來，到目前為止已有29處世界遺產項目，位於意大利和西班牙之後，居全世界第三。29處世界遺產分布於19個省、市、自治區，如今基本都已成為國內外知名的旅遊目的地。目前我國擁有世界遺產30處，分別為：
1、文化遺產：頤和園；長城；天壇；平遙古城；承德避暑山莊及周圍寺廟；周口店“北京人”遺址；麗江古城；蘇州古典園林；秦始皇陵；重慶大足石刻；武當山古建築群；拉薩布達拉宮；洛陽龍門石窟；明清故宮；曲阜孔廟孔林孔府；莫高窟；青城山和都江堰；安徽古村落：西遞、宏村；山西雲岡石窟；廬山風景名勝區；明清皇家陵寢：明顯陵、清東陵、清西陵、北京十三陵、南京明孝陵、遼寧明清皇家陵寢的盛京三陵和明清皇宮的沈陽故宮；高句麗王城、王陵及貴族墓葬。
2、自然遺產：九寨溝風景名勝區；黃龍風景名勝區；武陵源風景名勝區；三江並流。
3、文化和自然遺產：泰山；黃山；峨眉山-樂山大佛風景名勝區；武夷山。
二、我國世界遺產管理面臨的主要問題
（壹）認識錯位。
我國文化和自然遺產資源十分豐富，具備申報世界遺產基礎條件的地方也相對較多。近幾年來，我國出現了空前的世界遺產申報熱潮，全國有近百個項目宣布要申報世界遺產。世界遺產是保護性、公益性事業，而不是產業性、行業性的旅遊資源。我國壹些地方推動世界遺產申報熱的主要動力是世界遺產的品牌效應及其作為特殊資源所顯現的壟斷經營價值。有的地方為了申報世界遺產進行環境治理，將壹些重要的反映遺產延續性的建築以妨礙景觀建築為名予以拆除。有的地方規劃部門設計套用壹般旅遊景點方案，嚴重破壞了遺產原有歷史環境和風貌。有的世界遺產所在地的政府為了追求短期經濟回報與政績，直接參與世界遺產的開發甚至推動過度開發，使世界遺產遭受破壞。有景區被列為世界文化遺產後，單純追求經濟效益，旅遊綜合收入達10多億元。有的景區被列為世界遺產後著力招攬更多的遊客上山，核心區內的賓館、酒店、招待所、療養院占據顯著位置。
（二）管理體制相對落後。
我國現在實行的是多元化、多層次的管理體制。從國家來說，自然遺產的管理劃歸建設部負責，文化遺產的管理則歸國家文物局負責。而旅遊、林業、環保甚至水利等很多部門在這些遺產地又都有其管理範圍。代表中國政府與聯合國教科文組織相對應的中國世界遺產委員會卻又設在對世界遺產沒有任何管理權的教育部。由於世界遺產分屬不同的部門管理，管理工作效率較低，有時甚至發生政策方面的沖突。從理論上說世界遺產應該歸屬國家所有，但因其產權沒有排他性，各級政府便成了遺產的實際管理者和操縱者。壹些政府部門甚至企業都可以將國家公***資源作為自己或小團體謀取利益的工具。在這情況下，我國遺產資源管理就容易出現過度開發等混亂局面。
（三）資金不足。
我國各級政府財政經費投入嚴重不足。據有關資料顯示，國家每年給基本包括了全部中國世界遺產在內的119處國家風景名勝區的撥款只有1000萬元，平均每處只能分到8.4萬元，僅夠蓋壹個規格不高的廁所。而韓國現有的20處國立公園每年得到的政府撥款則相當於人民幣3億元。大量資金投入到開發而不是保護上，必定會損害世界遺產的長遠利益。這種情況也造成了壹些世界遺產負債累累。 重慶大足石刻申報世界遺產***投入資金5000多萬元，其中重慶市政府補助1583萬元，大足縣財政和大足博物館自籌1997萬元，向農業銀行貸款1800萬元，每年的利息大概為170萬元，後來因為發展需要再次貸款。目前未還貸款、利息和欠款的總額近3000萬元。
（四）蠶食性毀壞。
近年來，世界文化遺產、全國重點文物保護單位山東曲阜孔府、孔廟等連續發生文物損壞事件。2000年11月，孔廟內壹塊元代石碑“禦賜尚醞釋奠之記碑”，被曲阜孔子旅遊集團有限公司保衛科職工違規在孔廟內駕駛汽車撞毀，損失已無法彌補；2000年月12月，曲阜孔子旅遊集團有限公司布置衛生大掃除，又發生了以水直接沖洗或擦拭古建築和碑刻事件，造成油漆彩畫的直接損失與古建築、碑刻的隱患。又如長城從丹東虎山到嘉峪關全長7000多公裏，由於沿線生態環境的不斷惡化，再加上人為因素的破壞，破損現象非常嚴重。特別是在西部幹旱荒漠區，多數地段都已被流沙埋於地下。目前長城只有三分之壹修復和保護完好，另有三分之壹殘破不全，還有三分之壹早就不復存在。長城腳下的許多村莊幾乎家家都有用長城磚蓋的豬圈、雞舍。許多農民為了省事，幹脆就在長城上挖洞做廁所，弄得長城千瘡百孔。
（五）流失。
依附於世界文化和自然遺產的壹些珍貴文物，不斷地因被盜或管理不善於散失掉了。重慶大足石刻自從 1999 年成功申報世界文化遺產後，其石刻重要組成部分的寶頂山、北山、南山等被國家列為壹級文物保護單位，其文物風險等級也相應被列為壹級。由於眾多石刻造像分布在室外，給文物管理帶來壹定困難，大足石刻藝術博物館的 30 多名專職安全保衛人員和 8 條獵狗日夜巡邏保護，力量仍顯薄弱。2004年2月11日，大足石刻石門山摩崖造像位於6號龕的楊柳手觀音和7號龕的獨腳五通大帝失盜。石門山摩崖造像為佛教、道教合壹造像區，1996年，國務院公布為全國重點文物保護單位。此次被盜的楊柳手觀音和獨腳五通大帝都是石刻中的精品。楊柳手觀音身高182、肩寬45、胸厚21厘米，表現出悲天憫人的情懷。獨腳五通大帝身高192、肩寬44、胸厚25厘米，是江南作祟人間，喜淫婦女之鬼。此案發生後，經國家文物局批準，大足石刻核心景區的寶頂石刻電子監控安裝工程全面啟動。整個寶頂石刻區將安裝 28 臺攝影機、 40 臺報警器，並將在佛灣周圍山坡上安裝 600 余米感應電纜防盜設備，采取聲頻和視頻相結合的辦法，對石刻實行 24 小時監控保護，確保萬無壹失。亡羊補牢，未為晚矣！
（六）非科學性修復。
據專家調查，遼寧丹東虎山長城是明長城最東端的部分，1990年通過考古發掘找到了遺址，1992年經批準進行了復建。虎山長城的復建工程，雖然對長城基址進行了周密的考古發掘，但並沒有按考古所獲得的長城式樣、結構、材料進行復建設計。虎山長城用磚是極少，但是復建的虎山長城卻大量的使用城磚。更重要是虎山長城基本上是在原址上進行的復建，幾乎所有的考古遺址均遭破壞。
三、我國保護世界遺產的立法實踐
（壹）頒行國家法律法規。
1、文物及歷史遺產保護專業法規。20世紀80年代以來，隨著國家強調法制建設，我國的文物法律法規得到了較大發展。在加強社會主義法制要求下，1982年11月19日，第五屆全國人大常委會通過並公布了《中華人民***和國文物保護法》。2002年10月28日又對《中華人民***和國文物保護法》作了修訂。在這部法律基礎之上，由國務院批準頒布實施的文物行政法規有《中華人民***和國水下文物保護管理條例》、《中華人民***和國考古涉外工作管理辦法》、《文物保護法實施細則》等，對《中華人民***和國文物保護法》作了細化和專題規定。
2、刑事保護相關法律。我國在《刑法》中列出獨立章節初步規範了對文物犯罪的刑罰。依據《刑法》有關條款，對於壹切妨害文物管理的犯罪行為，如故意損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物的行為；故意損毀國家保護的名勝古跡情節嚴重的行為；過失損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物而造成嚴重後果的行為；將收藏的國家禁止出口的珍貴文物私自出售的行為；以牟利為目的、倒賣國家禁止經營的文物的行為；國有博物館、圖書館等單位將國家保護的文物藏品出售或私自送給非國有單位或者個人的行為；盜掘具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬的行為等，都須承擔相應的刑事責任，情節嚴重的，可以被處以無期徒刑或死刑。《刑法》的實施，為文物及世界遺產的保護提供了強有力的法律武器，有力地震懾了犯罪活動。
3、治安管理相關法律。《治安管理處罰條例》第25條規定：“妨害社會管理秩序，有下列第1項至第3項行為之壹的，處200元以下罰款或者警告……在地下、內水、領海及其他場所中發現文物隱匿不報、不上交國家的；……故意汙損國家保護的文物、名勝古跡，損毀公***場所雕塑，尚不夠刑事處罰的……”。
4、行政保護相關法律。（1）保護森林遺產。《森林法》中規定：“森林分為以下五類：……五、特種用途林：以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環境保護林、風景林、名勝古跡林和革命紀念地的森林。”“特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林，嚴禁采伐。” （2）保護自然遺產。《礦產資源法》第17條中規定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區、重要風景區，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產資源。第19條規定：“勘查、開采礦產資源時，發現具有重大科學文化價值的罕見地質現象以及文化古跡，應當加以保護並及時報告有關部門。” （3）保護遺產環境。《環境保護法》第17條規定：各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區域，重要的水源涵養區域，具有重大科學文化價值的地質構造，著名溶洞和化石分布區，冰川、火山、溫泉等自然遺跡以及人文遺跡、古樹名木，應當采取措施加以保護，嚴禁破壞。《大氣汙染防治法》第12條規定，在國務院和省、自治區、直轄市人民政府劃定的風景名勝區、自然保護區和其他需要特別保護的區域內，不得建設汙染環境的工業生產設施；建設其他設施，其汙染物排放不得超過規定的排放標準。（4）規劃保護。《城市規劃法》第4條規定：“編制城市規劃應當註意保護和改善城市生態環境，防止汙染和其他公害，加強城市綠化建設和市容環境衛生建設，保護歷史文化遺產、城市傳統風貌、地方特色和戶然景觀。”第25條規定：“城市新區開發應當具備水資源、能源、交通、防災等建設條件，並應當避開地下礦藏、地下文物古跡。”
5、民事保護相關法律。《民法通則》規定：“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”“所有人不明的埋藏物、隱藏物，歸國家所有。” 《繼承法》中規定，遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，其中包括公民的文物。
（二）頒行地方性法規。
由於我國地大物博，地區差別較大，因此文物及世界遺產保護工作在各個地區的內容和方式也會有所不同，保護管理的要求也不同，從而出現了依照《中華人民***和國文物保護法》，結合本地實際情況而制定的地方性法規和政府規章。2003年3月1日，由甘肅省人大常委會通過的《甘肅敦煌莫高窟保護條例》正式施行。這標誌著作為全國第壹批重點文物保護單位、中國第壹批世界文化遺產單位的敦煌莫高窟的保護工作，進壹步納入了法制化的軌道。這部由41項條文組成的《條例》，充分體現了“保護為主、搶救第壹、合理利用、加強管理”的方針；明確了保護對象和範圍，擴大了重點保護區，確定了壹般保護區；規定了對損害文物行為的處罰措施和對文物保護有功人員的獎勵辦法；賦予敦煌研究院實施文物保護的責任和受政府委托的壹些執法職能。《條例》明確規定：“敦煌莫高窟保護範圍內的基本建設、旅遊發展必須遵守文物保護工作的方針，其活動不得對文物及其環境造成損害”，因工作而“需拍攝敦煌莫高窟文物的單位和個人，應當經國家文物行政部門批準，按照規定繳納費用”。還將科學保護技術的研究成果等知識產權、國內國際間的合作與交流納入《條例》。四川省也出臺了《四川省世界遺產保護條例》。2003年8月1日，壹個專項保護長城的法律——《長城法》經過北京市政府的討論、認證，正式執行。《長城法》的出臺將對改善長城周邊環境，還長城的本來面目，起到推動作用。
四、保護世界遺產的執法實踐
長期以來，我國各級政府及司法機關嚴格執行《中華人民***和國文物保護法》及相關法律法規對保護那些潛在的、正在申報的、已經申報批準的世界遺產，做了大量艱苦的保護工作。這裏僅對已批準的世界遺產執法保護情況作概括。
（壹）有序整理。
周口店北京人遺址是世界文化遺產。該遺址自1927年開始大規模、系統的發掘，出土了大量珍貴的古人類、古動物化石及大量的石器和用火遺跡。由於歷史的原因，核心區外的諸多化石地點記錄不全，狀況不明，有的地點因開山、采石等原因已經消失。 2004年3月18日，周口店北京人遺址博物館根據有關法律規定，啟動了壹次史無前例的大調查，對近年來周口店北京人遺址陸續發現的新的古人類活動遺跡進行了整理，填補了27個化石地點沒有壹套系統完整資料的空白。
（二）節制旅遊活動。
壹些世界遺產和風景名勝主管部門充分認識到保護世界遺產的重要性，依法加強保護工作。《甘肅敦煌莫高窟保護條例》明確規定：“科學確定莫高窟旅遊環境容量，對開放洞窟采取分區輪休制度或者限制遊客數量”。2003年，擁有九寨溝、黃龍、峨眉山-樂山大佛及青城山-都江堰四處世界遺產的四川省推出了“預約旅遊”模式，通過限制景區遊人容量，來減少旅遊對景區的破壞。四川省還關閉了景區的小水電和小煤窯，在景區推廣清潔燃料，開展生態旅遊，並加強周邊的生態建設。每逢旅遊淡季，實施景區景點封閉輪休制度，從而使當地景觀質量不斷提高。