壹、稅務執法風險成因分析
（壹）稅務執法依據潛伏執法風險。壹是法律層次低。我國現行稅法中屬於法律的只有3部，其余大量的是法規和規章，法律級次低、效力差，這給稅務執法行為留下隱患。二是實體法內容滯後。現行稅法多為上世紀90年代初制定，其內容老化，明顯滯後。為此，不得不以稅收規範性文件作大量的解釋，補充。每年財政部、國家稅務總局發布的稅收規範性文件數百期之多。稅收規範性文件數量浩大、內容繁多、更新頻繁、銜接性差，給稅務人員學習和掌握帶來極大壓力，而且前後文件相互沖突，後文推翻前文屢見不鮮。失效、有效文件讓人難以準確把握，稍不留神，就容易犯適用文件不當的錯誤。即使適用文件正確，壹旦執法行為引發訟爭，由於稅收規範性文件效力不足，據此作出的執法行為，面臨敗訴風險。三是《征管法》潛伏執法風險。據統計，《征管法》規定稅務執法主體違反法律應承擔責任的條款達12條。譬如，《征管法》第八十二條規定，“不征少征稅款”屬瀆職行為，輕者給予行政處分，重者追究刑事責任。雖然立意很好，但後患無窮。“玩忽職守”與“工作疏忽”有時很難界定，任何導致稅收流失的行為，都有可能被追究責任，執法風險可想而知。
（二）納稅人法制意識提高加大執法風險。壹是納稅人維權意識增強考驗執法水平。隨著法制意識增強，納稅人開始註意用法律維護自己的權益，稅務人員任何損害納稅人正當權益的執法行為都可能引發行政訴訟，而且敗訴率極高。二是稅法普及渠道增多考量執法水平。如今，互聯網上各種稅收網站層出不窮，稅收政策發布、更新比基層稅務機關正式文件要快得多，納稅人可隨時查詢。稅務執法行為正確與否，納稅人可隨時比對，如果執法出現偏差容易成為眾矢之的。
（三）稅務人員執法水平不高導致執法風險。壹是水平不高導致執法不當。部分稅務人員綜合素質不高、業務不精、能力不強，在執法中經常出現程序不到位、制作文書不嚴謹、引用條文不正確、性質認定不準確等錯誤。二是責任心不強導致執法隨意。有些稅務人員缺乏工作責任心，憑習慣、憑經驗隨意執法，憑意氣盲目執法，論關系、講人情胡亂執法。應用信息化征管軟件後，操作漫不經心，隨意錄入、修改數據，產生大量垃圾數據，導致系統數據失真、運行紊亂，生成虛假欠稅和滯納金，引起納稅人誤會。三是僥幸心理導致風險。許多稅務人員明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加糾正。以為以前都沒事，別人都沒事，自己也不會有事。最典型的就是達到案件移送標準的不移送，以行政處罰替代刑事處罰。四是方法簡單導致紛爭。部分稅務人員工作方法簡單、態度粗暴，以“稅老爺”自居，對納稅人頤指氣使，引起納稅人不滿，引發不必要的紛爭，增加執法風險。
（四）外部環境導致風險。壹是形勢發展增加執法風險。生產經營方式日新月異，日益復雜化；偷逃稅形式多樣，手段翻新，日趨隱蔽化，這些都增加了稅務部門稅源監控、稅務檢查的難度，增大了執法風險。二是地方政府幹預增加執法風險。壹些地方政府為招商引資，違規出臺優惠政策，幹預稅收執法；人為設置障礙，阻撓稅務部門執法；替納稅人說情，為涉稅事項打招呼，致使稅收政策難以執行到位。執法風險卻由稅務部門獨自承擔。如某縣政府出臺關於外來投資房地產項目稅費包幹的政策，就屬於此類情況。三是部門配合不力增加執法風險。《征管法》雖規定工商、銀行、房產、公安、法院等相關部門有配合稅務執法的義務，卻未明確相關法律責任，或責任難以劃分。這些部門要麽拒絕配合，要麽漫天要價，要麽通風報信，人為設置阻力，使稅務部門陷入孤軍作戰，執法效果難盡人意。四是稅收環境欠佳增加執法風險。有些地區民風彪悍、宗族觀念強、納稅意識差，稅收環境惡劣，暴力抗稅現象時有發生，執法人員生命安全受到威脅。還有些納稅人涉黑，動輒以黑社會組織來威脅稅務執法人員人身安全，讓執法人員心生顧慮，投鼠忌器，執法力度難以到位。
（五）考核機制導致執法風險。壹是稅收任務與應收盡收的矛盾產生執法風險。現在仍然沒有擺脫稅收計劃桎梏，各級政府仍以完成任務作為考核稅務部門工作的根本要求。稅收計劃多年以來都按照上年完成數和計劃年度預計增長率來制定，帶有壹定的主觀性，與客觀經濟發展和稅源變化很難保持壹致。有些地方更是“以支定收”，計劃與稅源嚴重脫節。如果稅源不足，出現竭澤而漁、“收過頭稅”、“寅吃卯糧”現象；稅源過剩，則會藏稅於民、有稅不收、壓票壓款。與應收盡收的依法治稅原則背道而馳，執法風險顯而易見。另外，對地稅部門而言，除了總任務考核外，稅收級次考核也是壹個風險導火索。地方政府為了本級財政，拼命擡高本級收入數，各級次間嚴重不協調，使其脫離了稅源實際。為了完成各級次任務，出現了“逼良為娼”的人為改變稅種、混級調庫等違法亂紀現象。二是信息化考核與征管現實矛盾促生漏征漏管風險。現在各地稅務機關都在推進信息化建設，地稅部門則自行開發各具特色的綜合征管軟件，初步實現了稅款征收、稅源管理、征管考核信息化。對稅收管理員的考核主要是征管軟件中錄入的納稅人納稅申報情況，為提高考核成績，稅收管理員可能將納稅不正常的納稅人不錄入系統，或將其劃入“未達起征點戶”管理，造成大量的納稅人遊離於征管範圍之外，形成新的管理真空帶，漏征漏管戶數量不降反升，滋生“不作為”的執法風險。
二、規避和防範稅務執法風險的建議
（壹）完善稅法體系，規避制度風險。稅法紕漏產生的風險是最大的風險。因此，完善稅法體系，修正稅法紕漏，是規避風險的治本之策。壹是要提高稅法層次。建議將各暫行條例修訂升級，上升為法律，提高法律效力，減少執法風險。二是要修訂現行法律法規。修訂稅法有助於適應新情況，解決新問題，從根本上降低執法風險。如，內外資企業所得稅法的統壹合並，內外資企業政策待遇平等，根治了“假外資”現象，消除了稅務部門承擔“假外資”企業騙取稅收優惠的執法風險。最近，總局向社會公開征集《征管法》修訂意見，要以此為契機，建言修正《征管法》中不切實際、原則性強、操作性差、潛伏職業風險的條款，比如，關於不征少征稅款瀆職犯罪的規定。同時，建議增加相關涉稅部門不履行協稅護稅義務的責任條款，發揮部門協稅護稅作用，提高執法效果。三是要規範稅收規範性文件。稅收規範性文件是指導具體工作、解決具體問題的直接依據，直接影響執法結果，制約執法效果。其重要性不言而喻。規範稅收規範性文件是規避執法風險的需要。具體要求是：制發宜慎重，稅務機關制定各類操作規程、辦法，須經法規部門審查，防止出臺與法律相悖、與政策相左的文件，同時切忌過多過濫；表述宜嚴謹、周密、清楚，力戒模棱兩可，含糊不清，產生歧義；政策宜穩定，切忌朝令夕改，前後矛盾，文件打架，讓人無所適從；清理宜及時，對過時、失效文件及時清理，公布廢除，避免基層錯把“雞毛”當令箭，導致執法失當的風險。
（二）強化風險意識，規避現實風險。稅務人員要與時俱進，認清形勢，充分認識當前及今後稅務執法所面臨的風險，充分認識執法風險對個人前程和利益的影響，提高風險意識，加強自我保護。壹要強化法制意識，在深化依法治稅中規避風險。依法治稅是稅收工作的靈魂和基礎。它既要求納稅人依法納稅，更強調征稅人依法征稅、依規管理、依章辦事，體現出征納雙方權利義務對等。若有違背，雙方都要承擔相應的法律責任。只有堅持依法治稅，才可規避稅務執法風險。二要強化服務意識，在優化納稅服務中降低風險。稅收工作既是執法，也是服務。“聚財為國”是為國家服務，“執法為民”是為納稅人服務。優質的納稅服務可降低征納矛盾發生率，從而規避執法風險。三要強化責任意識，在嚴謹工作中化解風險。強化責任意識，貫徹上級文件不出偏差，落實上級指示不打折扣，履行工作職責不走過場，確保政令暢通；恪守職業道德，工作認真負責、細致嚴謹，避免因隨意性執法產生的風險。四是強化學習意識，在規範操作中防範風險。經濟發展日新月異，稅收政策頻繁調整，稅務人員必須與時俱進，強化學習意識，及時更新知識結構，提高業務技能。要正確領會文件精神，準確把握政策要領，提高執法水平，以規範操作防範執法風險。
（三）健全工作機制，確保規範執法。規範執法是規避執法風險的落腳點。要通過落實執法責任制和加強執法監督來規範執法。壹是落實執法責任制，以制度規範執法。首先，分解崗位職責。按照法定權限，結合規範執法要求，以崗定責，以責定人，構建環環相扣的崗責體系。其次，明確工作規程。按照法定程序要求，量化每個執法崗位的工作步驟、順序、時限、形式和標準，並註意有機銜接，確保鏈條式運行。第三，實行過錯追究。建立健全執法質量考評制和責任追究制，實現對稅收執法全過程、全方位的監督制約。二是強化執法監督，以監督規範執法。首先，強化事前監督。對新出臺的各種程序規定和文書，壹律要經過法規部門審核把關，防止“帶病上崗”，先天不足。其次，強化事中監督。認真執行大要案集體審理制度，對涉嫌構成犯罪的稅務案件要依法及時移交司法機關。做好行政處罰聽證工作，保證稅務行政處罰全過程的公正、公開。第三，強化事後監督。要強化稅收執法監督檢查，歸口法規部門負責，並將執法檢查情況在系統內公開通報，並作為年終考核的重要依據，嚴格考核兌現。同時嚴格執行稅務行政復議制度，自我糾錯，自我保護。
（四）優化外部環境，降低執法風險。壹是大力加強稅法宣傳，減少執法阻力。通過稅法宣傳，不斷增強全社會依法誠信納稅意識，改善執法環境。尤其要加強對各級領導幹部進行稅法知識培訓，進壹步提高領導幹部依法治稅的意識和能力，不幹預、不設障，多支持、多配合稅務部門依法治稅。二是科學分配稅收計劃，減少體制風險。要改革稅收任務計劃制定程序，變由上而下為上下結合，先由基層稅務機關根據實際稅源狀況，結合當年征收情況，下年變化趨勢，撰寫潛力分析和稅源統計，逐級上報匯總，上級再根據總體發展經濟數據及規劃統籌兼顧，安排確定稅收計劃，盡量做到計劃與稅源大致相符。由此減少財政管理體制帶來的執法風險。