如何完善稅收管理程序制度

進壹步完善稅收征管制度的探討新的《稅收征管法》及其實施細則實行2年來，基本實現了當初立法時提出的“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的治稅思想和要求，對稅收征管活動的全過程進行了具體規範，確保了稅收征管措施的合法性、合理性、可行性和前瞻性，加快了我國稅收征管的科學發展。但是在這個進程中也產生了壹些新問題，需要依法、科學地加以解決。本文擬針對現實稅收征管活動中面臨的矛盾和問題，提出理論上的解決方案。　　壹、稅收征管面臨的主要問題　　隨著新稅收征管法及其實施細則的施行，稅收信息化建設步伐的加快，稅收征收管理工作面臨許多新問題、新情況、新挑戰，壹些在實際工作中深層次的矛盾和問題開始暴露出來。這些問題主要表現為：　　（壹）稅源管理與稅收征管制度的矛盾。　　稅源管理與稅收征收管理制度的矛盾，簡單地說是“應征”與“須征”的矛盾。當前，我國基層稅收征管工作仍然在實行計劃管理，盡管各級稅務部門壹再強調要“應收盡收，涵養稅源”，用法律的觀點就是，符合法定納稅條件的、產生納稅義務的經濟行為，都應當交納稅收，稅務機關也應當對其征稅。但是，我國現行社會環境中，不少納稅人對履行納稅義務非完全自願，而且，長期以來形成的納稅征收模式也使得，不少納稅人存在尋租行為，或者是僥幸行為，“應收盡收”在目前也僅僅是稅務機關的壹個工作目標。　　現實中，多年以來實行的稅收計劃管理，在保證稅收收入、完成國家財政收入預算等方面起到了非常重要的作用，而且是非常見效的，但是，按照《稅收征收管理法》及其實施細則的規定，要求稅務機關依法征稅，提高稅收執法的規範性、高效性，規範稅收征收和繳納行為，在這個規則面前，征、納雙方是平等的，以往所過多強調的納稅義務，納稅人必須服從稅務機關的管理、接受稅務機關的檢查、必須按時納稅等，相應忽視了納稅人權利的做法需要糾正。　　這樣在“應征”與“須征”之間必然生產矛盾。這種矛盾從稅收征管工作講是稅源管理粗放與稅收征管專業化、精細化、集約化之間的矛盾，從法律的角度講是稅收執法的實現問題。壹部好的稅收法律需要良好的實行途徑，即壹個合理、科學的制度安排來確保其實現，這樣才有現實的意義。　　（二）現行稅收征管制度中程序性安排不合理　　在現行的稅收征管制度中程序安排存在許多不合理的地方，具體表現為：稅收管理層次過多，稅收征收的流轉環節過多，辦稅程序和手續復雜，結果出現了，納稅人多頭跑，多次跑，應付多頭檢查等；而稅務機關征管效率低下，工作質量不高，基層工作負擔過重等現象。　　究其原因，在於現行的稅收征管制度中程序性安排不合理，程序設計缺乏科學性，沒有按照稅收科學的原理設計征管程序，由於程序性安排的不合理給實際稅收征管特別是基層稅收征管工作帶來了“成本”，給納稅人帶來了“成本”。降低這種成本是現在稅收征管工作急需解決的問題。現在，有的基層稅務機關迫於各種壓力，已經開始嘗試稅務征管的流程再造，有的地方取得的壹定經驗，這也從壹個側面反映出稅務征管程序性問題的存在由來以久，需要切實得到解決了。　　（三）現行稅收征管機構設置與稅源分布不相稱　　隨著增值稅起征點的提高，經濟稅源向城區（經濟中心區）轉移的特點表現得越來越明顯，這是近幾年來稅源變化的顯著趨勢。隨著我國稅制的改革，這個變化趨勢將更加必然、更加顯著。但是，我國稅務機關是按照行政區劃設置的，發達、發展中、欠發達地區的稅務機關的設置是完全壹樣的，特別是基層稅務機關的機構設置完全按照行政區劃統壹編制、統壹職能，造成稅務征管的機構設置與稅源沒有關聯性，稅收征管資源與稅源分布不相稱，二者的結構性差異的矛盾十分突出。　　《稅收征管法》及其實施細則對稅務機關的機構設置沒有作出規定，但是，該法第5條規定，“國務院稅務主管部門主管全國稅務征收管理工作。地方國家稅務局和地方稅務局應當按照國務院規定的稅收征管範圍分別進行征收管理。”其實，對於這壹條的理解是可以更加豐富的。是不是可以把省級以下的稅務機關按照稅源的結構做出調整呢？　　（四）稅務征管的信息化水平比較低　　《稅收征管法》明確規定，“國家有計劃地用現代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息***享制度”。現在，稅務機關信息化硬件建設可謂處在各級行政機關的前列，軟件建設也是相當不錯，問題在於信息化的關鍵是信息的收集、處理、反饋、應用水平如何，現在稅務機關在信息化建設問題上有如“有了高速公路，沒有高速的物流”。　　特別是，稅收征管信息的準確性、可信度不高，各種稅源信息***享程度不高，稅源信息應用水平較低，大部分征管業務還停留在手工操作，現有的信息技術沒充分使用。　　這些矛盾和問題，嚴重制約了稅收征管的效率，妨礙了稅收征管法的有效實現，需要創新，推進改革，進壹步完善稅收征管制度。　　　　二、完善稅收征管制度的原則　　（壹）依法征稅的原則　　《稅收征管法》第3條規定，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。”這就非常明確地規定了稅收征管活動必須依法進行。在完善稅收征管制度的過程中，也必須如此。具體來說，稅收征管業務重組、流程設計應以法定內容、程序為依據，增加稅收執法的透明，堅持稅收執法的信息公開制度，切實維護國家利益，尊重納稅人合法權益。　　（二）效率精簡原則　　稅收征管制度的再設計或者完善，就是要運用現代科技手段，以納稅人的需要為重點，基於對納稅人的信任為基礎，減少納稅人的納稅成本，對稅務機關的管理層次和工作流程進行合理的再造，優化征管資源配置，提高稅收征管水平。　　（三）分權制衡、監督有力的原則　　稅收征管權力的行使必須要有相應的制衡機制，建立良好有效的監督機制。新的稅收征管法從法律上明確了國家稅收優先的原則，樹立了稅法的權威，但是，代表國家行使稅收征管權力必須確保在職權範圍內履行，不得超越職權或濫用職權，不得剝奪他人權利，無權自行終局裁決，不得超越法律，自設權力或豁免納稅義務，違法行為必須得到糾正並承擔相應的過錯責任。因此，在完善稅收征管制度時，必須進壹步分解稅收執法權，強化對稅收執法的檢查監督，並按照新征管法第11條的規定，分離征收、管理、稽查、行政復議人員的職責，建立相互制約的機制。同時，稅務征管應接受外部監督。　　（四）積極穩妥、因地制宜的原則　　任何理想的制度都存在理想與現實、需要與可能之間的差異。從現實情況開，各地稅收征管工作的彈性非常小，從確保國家財政收入的角度看，稅收征管的完善必然是漸進過程，不可能推翻壹套制度，重新建立另壹套制度，積極穩妥、因地制宜是現實選擇，這種現實選擇也必然是符合實際的，是最優的。　　　　三、完善稅收征管制度的幾點設想　　（壹）稅收征管制度的程序優化　　完善稅收征管制度必須在《稅收征管法》及其實施細則等法律法規的框架下，遵循稅收征管運行規律和信息化建設要求，把征管活動中的政策咨詢、稅務登記、發票管理、申報納稅、稅源管理、稅務稽查等各個環節，優化、簡化、規範化，具體可按照辦稅服務、稅源管理、稅務稽查、法律救濟等階段來合並、梳理，重新進行業務定位，劃分相應人員、崗位的職責。　　在征稅流程設計上，可以把所有的涉稅事務中重點的事務為流程涉及要考慮的主線，運用信息技術為手段，在考慮征管業務與納稅人納稅過程的關聯度大小基礎上，設計征稅流程，並相應調整稅務機關的內部職能部門和職權劃分。各地試行的辦稅服務廳實體化、壹窗式管理、同城連鎖辦稅、前後臺分離限時辦結等都是較好的征稅方式的變革。　　總之，程序優化要強化辦稅服務功能，最大限度地實現稅務機關集中受理納稅人涉稅事務，有效解決納稅人納稅成本高的問題，同時，也要解決征稅成本高的問題。　　（二）提高稅收信息收集、處理、應用能力　　稅收征管流程的設計要兼顧稅收信息采集、處理和應用，把多個稅務職能部門多頭管理納稅人信息合並為壹頭管理，規範業務銜接和信息傳遞，明確各業務點的工作內容、標準、信息流向，切實依托信息手段提高稅收征管效率。　　（三）調整征管資源與稅源的匹配　　稅源管理是稅收管理工作的基礎和核心，也是有效實現稅收征管法的重要內容。加強稅源管理，從征管部門的角度，就需要加強資源的配置，從大的方面講，我國現行稅務機關的設置是否可以考慮經濟稅源的變化趨勢，適當作出調整，比如對經濟稅源大的地區可以增設機構，而對於稅源小的地區應當徹底精簡機構。　　從中間層次講，各省稅務機關單純的管理職能可以適當精簡，應加強省級稅務機關配置本省稅務征管資源的權限，按照經濟稅源的情況調整本省稅務征管資源。從微觀層次講，各市地級稅務征管資源重點在征收和協調工商、海關、金融、外貿等部門，盡可能減少管理職能。各地市稅務機關應重點按照不同行業、不同規模、不同經濟形式、不同經營方式、不同納稅信用，全面監控納稅人的生產經營、基礎稅源、納稅情況，健全和完善各種征稅制度，改變稅收征管粗放的局面。基層稅務機關除了要完善征收崗位外，應重點建設稅務管理員，明確其職責為調查核實、評估約談、日常檢查、稅務審計、處置執行等權力，把納稅事前和納稅事後的評價、裁判權交給基層稅源管理員。　　　　完善稅收征管制度是能否切實貫徹和實施《稅收征管法》及其實施細則的關鍵，它是壹項系統工程。隨著我國經濟發展，稅收面臨的新問題越來越多、越來越復雜，稅收征管必須要在壹個好的制度安排下，才能適應的經濟發展的需要，適應國家財政收入的需要，適應納稅人的需要。