“基層政府公司化”不僅僅是政府領導的概念，更重要的是壹種有機的政府運行體制和機制。這個制度的核心問題是政府本身的制度化程度低，或者說制度化程度不夠。制度化缺失的癥結有三個方面，即公司化的運行邏輯、體育的工作機制和碎片化的權威結構。簡單來說，基層政府有三個沒解決的問題:做什麽，怎麽做事，怎麽控制自己。地方發展的壹些成就可以由此得到解釋；地方發展的壹些失誤也可以解釋。
國外有學者提出，發展型政府不是壹個可持續的過程，而是從“不發達”到“發達”的短暫過程中可以選擇的壹種過渡形式。經過壹段時間的發展，面臨著難以為繼的問題。有學者認為，發展型政府必須向管制型政府轉型，日本是轉型的成功案例。那麽，在中國，政府深度介入經濟發展的方式是否也需要改變？我認為市長的建議不對。12006年是過去發展中的問題已經充分顯現，政府轉型必須開始。本文試圖描述中國基層政府的這些問題和特點，從而找到改革的方向和路標。
壹，企業政府運作的邏輯
在市場經濟體制下，政府的職能是提供公共產品和服務。但在以招商引資為第壹要務的地區，政府已經和壹個經營工業園區的公司混為壹談，過分強調經濟發展的地方政府已經公司化。壹些地方政府領導的話語中，充斥著“土地便宜”、“稅收優惠”、“勞動力便宜”等宣言和承諾。外國投資者成為政府最尊貴的客人，而公眾的要求卻被忽視。當工商企業與當地民眾發生沖突時，壹些地方政府往往會違法保護工商企業。這些地方政府把增加投資作為刺激經濟增長的主要手段，把地區生產總值作為自己的“營業額”，把地方財政收入作為“利潤”。在壹些地方，在高速公路的兩側，我們可以找到諸如“誰招商引資難，就是難為全縣人民”之類的大標語。政府對商業運作的支持無疑可以促進工商業的發展，但壹些地方政府卻把自己變成了市場競爭的主體，做了很多本該由市場來做的事情。壹些政府官員主要關註投資者或富人，或者政策導向更傾向於富人。公權力過度介入市場運作，混淆了政商界限，更不利於公平的市場經濟環境的建立。
這種公司化的政府運作機制，使得政府缺乏回應基層社會公共需求的能力。首先，在政府運行過程中，民眾的需求和訴求很難快速反饋到政府系統。也就是說，反饋的方式主要是非常規的，比如上訪、群體性事件。然而，那些設計好的制度化渠道並沒有很好地發揮作用，或者被廢棄或者被堵塞。其次，信息反饋上來後，政府的處理機制不完善。從政府工作人員的角度來看，缺乏為民辦事的激勵機制，也缺乏對相關信息做出反應的動力。這說明政府改革已經滯後於經濟社會發展。
公司化之所以成為政府運作的基本邏輯，主要有兩個原因。首先是整個政府系統自上而下的制度要求。片面理解發展，發展指標壓力設計，成為政府公司化的公開旗幟。雖然“科學發展”已經成為壹個重要的理念和號召，但地區生產總值和財政收入仍然是自上而下的政府績效評估中的核心標準。其次，地方政府自身的利益激勵。在政府管理實踐中，政府利益是客觀存在的。各級政府都有自己的利益，不同部門也有自己的利益，政府官員的個人利益也是壹個重要因素。基層政府的不當行為既與自身利益的惡性膨脹有關，也與上級政府的不當行為有關。因此，整個政府系統產生的制度壓力和地方政府主體的內生利益追求奇妙地緊密結合在壹起，成為政府運行的基本動力。
第二，政府工作機制的運動
政府運作的重要特征是“運動”，但這種運動不是民間社會力量自動生成的“社會運動”，而是政府通過行政力量推動的“政府運動”。從政府運動的內容來看，主要是在經濟領域，如早期的“辦鄉鎮企業”、“發展小城鎮”、“農業產業化”、“發展勞務經濟”等。還有社會領域，比如“達到普及九年義務教育的標準”、“達到計劃生育的標準”；還有政治領域，比如“政務公開”、大型政治學習活動等。從政府運動層面看，有全國性運動、地方性運動和草根性運動。省裏有省運，縣裏有縣運，鄉鎮也可以有自己的運動，比如省裏的“創建文明村”，縣裏的“百村振興”。這些名稱不同、大小不壹的運動，實質上基本相同，有的各有神韻，有的居然唱出了自己的曲調。從這些政務運動的發生過程來看，基本都是領導要求部署啟動，檢查評估開路。宣傳發動，轟轟烈烈，驗收浩大。在這個過程中，各級都會出現壹些模式。早期的模式可能是自己出現的，後期的模式，尤其是領導親自抓的，基本都是各級政府創造的。運動的結果，表面上基本是皆大歡喜。綜上所述，成果眾多，非常成功。上級領導抓得對，下級領導幹得好。但在實際工作中，形式主義蔚然成風，用“文件落實文件”、“會議落實會議”或強行命令，造成了各種後遺癥。比如，巨額鄉村債務中有相當壹部分就是這些運動的“豐碩成果”。
發現基層政府的工作基本都是在這些運動中進行的，而常規性的工作很低。在鄉鎮，最常用的稱呼是“中心工作”，而各部門的日常工作則是“業務工作”。中心工作實際上是“運動”，“業務工作”要服從“中心工作”。有不少幹部，雖然在業務部門，但實際上多年來壹直在處理各種“中心工作”。可以說，基層政府還沒有學會按部就班地工作。把體育作為政府工作的基本形式，我們把這種政府運作稱為“體育政府”。這個系統動員能力很強，可以做壹些常規做不到的事情，但是負面作用也很大。可以說，體育政府工作機制是不可持續的。
本文提出的“體育政府”與“動員型政府”在運作模式上有相通之處。根據國外學者的研究，“動員型政府”的主要特征是國家壟斷壹切動員的資源和壹切政治組織，只有國家才能動員其公民。“動員型政府”的特征是集權，表現為組織集權和個人集權的雙重結合。中國的地方政府體制在很多方面都具有這種特征，鄉鎮政府也是如此。“運動式”政府運行機制在具體過程中表現為自上而下的壓力傳導。這個壓力傳遞過程曾經被國內學者用“壓力系統”來解釋。壓力制是壹級政權組織(縣鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的壹種量化的任務分解管理方式和物化的考核制度。發現“體育政府”的運行機制具有更深刻的內在結構特征。第壹，行政震動。在政府的“運動式”運作中，有類似物理學上的* * *震動現象，在形式和氣勢上有上下級政府間壹致的強烈反應。比如壹些政府部署，雖然實際效果並不好，甚至下級政府也缺乏認同，但表面上是在落實，形式上表示贊同，上報的時候還說成效顯著。有基層領導說:“上級之所以發起這個運動，不就是為了讓下級說好嗎？那就說好了。”第二，責任和權力的動態分離。這種權責的動態分離主要表現在幾對關系上:上下級領導之間，上級行使權力，下級承擔責任；黨政壹把手之間，黨政壹把手行使權力，行政壹把手承擔責任；在前領導人和後領導人之間，前領導人行使權力，後領導人承擔責任。比如現在的鄉鎮債務形成過程，就是典型的“前花錢，後還債”的機制形成的。第三，政府系統是封閉的。就初衷而言，這些政府“運動”意在動員全社會或影響全社會；然而，由於其運作，它已成為政府系統內的“遊戲”，對社會的影響非常有限。換句話說，很多目標是動員和影響農民運動，但實際上在農民中沒有任何響應，甚至農民也不重視，這就成了政府的“自說白話”。雖然這些運動在動員社會方面很弱，但在動員政府本身方面仍然很強，可以在政府內部“出彩”。就其根源而言，這是政府內部集權造成的。上級和基層政府領導人的突出集權是這些“運動”成功的關鍵。
第三，支離破碎的政府權威體系
碎片化看似是與體育相沖突的現象，卻是壹些地方政府運作過程的重要特征。準確的說，應該是形式上的運動，本質上的碎片化。就其具體表現而言，主要有:首先是“價值”的碎片化，下屬對上級的服從往往只是象征性的。對於上級的部署精神，下級往往在思想上不同意，只是表現出表面的贊同或服從。二是“體系”的碎片化。不同級別的政府之間，不同的政府部門之間，根據各自的需求進行上級部署。所以我們看到，基層的領導，上級說什麽，下級說什麽，但講話結束後，往往就消失了；很多政策文件，不管是上級寫的，也是下級寫的，層層轉發。轉發的時候往往就解決了。但是，不同的層面和部門有各自的訴求和表達方式。結果就是文件“打架”的多，執行文件的人員“打架”。這樣看來，看似有求必應的政府體系，實際上包含著內部的分裂。
“碎片化權威”是美國政治學家李侃·魯赫和奧森伯格在《中國的政府決策》壹書中提出的，主要基於對20世紀80年代中國決策過程，尤其是能源領域政策過程的考察。在他們看來，權威政治碎片化的主要原因是中國的政治過於以人為本，沒有制度化，而改革過程中決策權的分散又加劇了這壹點。其主要特征是，具有碎片化等級結構的國家在壹個離心的官僚機構中形成壹個談判政策過程。這樣的政策過程是脫節和漸進的。造成這種情況的原因主要有四點:壹是思想上的淡化。作為能夠推動政策制定和執行的* * *享受價值，官員已經無法維持對上級的忠誠和服從。不同的部門開始形成自己的部門價值觀和部門文化。第二是政治結構的變化。部門自然有分工，改革中的分權造成了權限和資源的分散分配。特別是財政分權，允許部門自行創收彌補財政不足的政策，使得各部門都可以進行經濟決策，地方政府有強烈的謀求地方利益的沖動，部門有謀求自身利益即預算外收入的動力。官僚有權力、動力和資源去追求自己的政策偏好，維護自己的利益，對上級政策的忠誠度也下降了。第三是對政策制定和執行過程的分析。這壹層次的分析涉及官僚機構內部的聯盟、政策參與者的價值觀、權力和資源的結構性分配以及獎勵機制。第四是對信息的控制。信息失真也是上下級和同級之間信息流動的重要原因，下級可以有選擇地向上級提供信息。
考察目前地方政府的實際運作過程，碎片化成為日益突出的問題。政府運作的重要機制是非正式規則主導下的“個人運作”，或者說政府部門的運作已經根植於政府內部的人際關系結構。雖然政府的各種審批和許可都有明確的原則，但實際上在工作安排、項目審批、資金分配等方面，事情的成敗主要取決於政府內部的人脈，或者說“關系”是官員的個人社會資本。在“關系”的影響下，政府部門尤其是下屬單位，工作互動被私有化，公務只能作為私事來辦；而上級重要人物的個人要求，就變成了下級重要職責範圍內的工作，私事要當作公務處理，才能和上級重要部門保持良好的關系。在類似的領導、同級官員和直接上下級之間，存在著很強的個人討價還價。討價還價已經成為政府部門工作的重要方式，不僅在政策制定過程中如此，在政策執行過程中也是如此。如果不同的政策沒有相互銜接，政府權力往往被用來謀取私利，很多個人所得介於合法與非法之間。在這樣的政府運作過程中，正式的制度規範往往成為擺設，難以建立有效的法律框架，也無法形成相同的價值觀和公認的程序。這些問題實際上是傳統政府模式的特征，需要轉化為制度化的現代政府模式。
從這個角度來看，這種碎片化的政府體系並不是現代官僚體系。根本原因在於預算制度的分權化。現在正在進行的預算改革，比如部門預算、收支兩條線、國庫集中支付等。，主要著眼於政府內部的權力再分配，只能解決官僚制度本身的建設問題，而不能解決民眾的參與問題，因此可能導致改革動力不足的問題。即便如此，這些改革在基層的實際效果是非常微弱的。在上級政府中，預算過程本身的民主化和參與問題並沒有得到解決，這也在壹定程度上強化了個別實權部門的權力，使得預算資源分配中的私人關系問題更加突出。在地方政府內部，各機構之間缺乏統壹管理和協調。幾乎每個機構都有自己的預算或預算追求，很多政府項目都要經過這些部門的篩選。在不同層面的執行中，資源和效率的損失不斷放大，政策不斷變形。
正如《聯邦黨人文集》第五十壹篇所說:“要組織壹個壹人統治人民的政府，最大的困難是政府必須首先管理被統治者，然後政府必須管理自己。”政府權威體系的碎片化帶來的巨大挑戰是政府很難控制自己。比較政治學的研究表明，政府的民主化和制度化可以結合起來，也可以分開進行。對於中國的基層政府來說，理論上是在同時推進民主化和制度化，但是民主化的基礎並不牢固，制度化的進程尤其不成熟和滯後。要解決基層政府的這些問題，政府對自身進行有效管控，推進制度建設顯得尤為迫切。最重要的出路是引入民主參與，讓人民加強對政府的有效控制。目前，中國經濟現代化水平雖然躍升很快，但艱難的政府轉型才剛剛起步。