傅光明
壹、公***財政的基本特征——公***性和公開性
公***財政實質上有兩個特征，就是公***性和公開性。其中公***性是前提，是根本；而公開性是形式，是規範，是保障。
所謂公***性，就是公***財政是滿足公***需要、提供公平的公***產品和服務、以公***權力決策為機制的分配活動。1.滿足公***需要是解決市場失靈、彌補市場失效的問題，包括宏觀調控、有效配置資源、社會分配不公等。從發達國家來看，不需要具體管理經濟事務和幹預企業經營，更多的是關註教育、就業、基礎設施的完善和創造吸引外來投資的各種環境等公***事務。2.提供公平的公***產品和服務，就是壹視同仁地對待所有的經濟主體，為他們提供公***產品和服務。3.以公***權力決策為機制，就是公***財政的決策是以議會或納稅人的公眾意願為權力中心，在社會主義制度下，是為了滿足最廣大人民根本利益，政府和財政就是按照人民的意願來管理財政。
所謂公開性，就是政府預算、政府收支活動的透明性，政府所有的收支計劃和活動過程，除了某些特殊的例外，不僅都必須向議會公開，而且還必須向社會公眾公開，都必須接受社會公眾、議會和社會輿論的監督。到了現代，西方國家的政府預算，甚至是向全世界公開的。公開透明包括程序公開、過程公開、信息公開，預算執行結果公開。
公***性和公開性是相輔相成的兩個方面，構成公***財政的特征。壹方面，“公***”財政即“社會公眾”的財政。為此，政府是否可以取得收入，能夠取得多少收入，以什麽方式取得收入，誰必須直接繳納稅款和費用，等等。都必須由社會公眾來決定，從根本上都表現為是社會公眾在自願地掏自己的腰包，然後政府安排使用所取得的資金，用於哪些項目和內容，每筆支出的規模有多大，政府支出是否符合納稅人的需要，都必須由納稅人來決定和認可。只有這樣，才符合“經濟人”的假設，即納稅人的利益和需要，是只有納稅人自己，而不是政府及其官員才能夠準確判斷的。另壹方面，社會公眾要能夠真正決定和支配政府的收支活動，就必須將政府的收支計劃及活動全過程公開。為此，要想社會公眾能夠真正決定和支配政府的收支，政府預算具有公開性和透明度是必不可少的條件。只有將政府的收入和支出和盤托出，全部呈現於社會公眾和議會之前，接受社會公眾的議論和監督，議會或人民代表大會才能做出反映民意的決議。
二、公開性是公***財政特征的根據
1.公開性是現代預算制度產生的標誌。現代預算制度產生於13-17世紀，當時，英國新興資產階級逐漸發展起來，不僅成為社會財富的主要創造者，而且是封建政府財政收入的主要提供者。他們與專制君主貴族展開了鬥爭。在歷史上，議會最先從行政機關獲得的權力，是稅收和財政方面的權力，正是圍繞這些權力才逐漸形成憲政體制。在獲得了財政方面的權力後，議會才獲得了立法權。有了立法權後才有了人事權和其他權力。議會要求政府把全年的財政收支報告提交議會公開討論，只有經議會公開討論後批準之後才能執行。這種財政收支報告由國會審議和批準以至公開，實質就是資產階級國家預算制度的開始。英國於17世紀編制了第壹個預算，到20世紀絕大多數資本主義國家都建立起了預算制度。
現代預算制度的產生源於市場經濟的發展和保護公民，自由財富的需要。政府在對財富的強制權力方面具有比較優勢，如果沒有限制，就對公民的自由和財富造成威脅。因此現代預算制度的壹個重要作用就是約束政府。對於政府來說，隨心所欲的不受限制的權力也不利於統治者的利益，因此預算制度也是國家與人民達成的壹份可以為人民提供保障的協議。促進了私人資本市場的發展，公認的私人資本市場是預算制度產生後建立的（18世紀初）。
2.公開性是現代民主政治的體現。人民有知情權是民主政治的具體體現，也是人民群眾當家作主管理國家的必然要求。政府行為所形成的除涉及國家秘密與商業秘密的任何政務信息都屬於公眾信息，老百姓有權獲得、有權知曉，政府有責任和義務向公眾發布、讓百姓知曉。
相對於納稅人來說，財政資金是“公***性”的，因而必須公開和透明。財政之所以被要求提高公開性和透明度，不只是在管理上以利於加強監督和約束，提高財政運行的效率，更重要的是財政民主化的必然趨勢。財政是人民的財政，是納稅人的財政，離開納稅人，財政是不存在的，即不存在與納稅人無關的財政。所謂“取之於民、用之於民”，也就是納稅人交稅，政府用納稅人的錢，為納稅人辦事。在這裏，納稅人即社會公眾。政府是受社會公眾的委托，出於社會公眾的***同利益和長遠利益，從社會公眾手中集中壹部分財力，以提供公***安全、公***秩序、公***教育和公***設施等等公***產品。既然政府財力是社會公眾的——公***資金，而辦的事情也是社會公眾的——提高公***產品，那麽，因此而產生的政府收支過程就應當讓社會公眾了解，並監督是否按照社會公眾的意願來安排收支。如果這道理成立的話，那政府財政的公開和透明也就是無須證明的公理。從這個角度來說，公***財政是民主理財的財政，或者說是民主化的財政。因此，建立公***財政，不僅是按照市場經濟的要求，實現財政的準確定位，而且要按照財政民主的要求，實現財政的公開和透明。
3.公開性是法治財政的體現。各國的財政公開的法律制度主要反映在憲法、財政管理法和預算法以及有關憲法性文件中。其中公開性和透明性，是預算法的重要原則之壹。透明性原則，即除涉及國家安全、國防等特殊領域外，政府應確保財政政策目標制定、財政政策實施和財政賬戶公布的透明度，通過提供充分的信息，使人民能夠對政府的財政管理活動實行有效的監督管理。《美利堅合眾國憲法》1787年9月17日制憲會議通過，其中第1條第八款規定：壹切公款收支的報告和賬目，應經常公布。1791年8月通過的法國憲法第3章第3條規定由部長或經管人簽署並證明的各部支出細賬，應在每次立法議會會期開始時印刷公布之。各種賦稅和壹切公***收入的收支狀況，亦應以同樣方法公布之。此等收支狀況應按性質加以分別，並應說明各縣每年的收支金額。各郡有關法庭、行政機關及其他機關的特別支出亦應公布之。意大利***和國憲法第91條規定：內閣必須定期，至少每年壹次，就國家財政狀況向國會及國民提出報告。1946年11月3日公布的日本國憲法第91條規定，內閣必須定期，至少每年壹次，就國家財政狀況向國會及國民提出報告。
4.公開性是實現權力監督的重要措施。“權力”按字面解釋應是權勢和威力，從本質意義上講，就是行為者或組織按照自己的意誌、目的去支配或影響他人行為的能力。由於權力具備了控制其他人（或事物）的功能，可以成為獲得利益的手段，因此“權力自身存在著自然腐化的傾向”。孟德斯鳩說，“壹切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的壹條經驗，……要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。盡管從本質上說，行政機關的權力是受到人民監督與制約的國家權力，是基於人民的利益而由國家權力機關授予行使的權力，但這種權力仍然受制於其賴以生存的社會物質生活條件，也會產生權力異化現象。在市場經濟的條件下，行政權力的行使主體在不同利益的驅動下，極易形成腐敗。這種權力腐敗的嚴重性，對國家行政機關的權力必須加以監督、規範，避免行政權力脫羈，侵獨國家機體。這就需要在權力行使主體與權力監督主體之間找到相互銜接的聯結點，達到權力與制約的相對平衡，這壹聯結點就是行政公開原則。
財政收入取之於民，當然要用之於民，“用”得合理、合適、合法、高效是廣大人民群眾對政府及其各部門的基本要求。作為受人民委托而監督政府的人民代表大會制度，則有義務全面地、及時地將財政收支向人民報告，以便人民群眾在更廣範圍、更有效地監督政府的財政行為，這是政府對人民負責的壹種姿態，更是人民當家作主的需要。
5.公開性是擴大對外開放的普遍要求。財政政策特別是關稅政策、政府補貼政策、支持經濟發展的政策等構成對外開放政策的重要內容。公開性和透明性是對外開放的基本要求。透明度是世界貿易組織三個主要目標——貿易自由化、透明度和穩定性之壹。世界貿易組織中的透明度原則是指同過境的貨物流通有關的基本權利和義務，即當政府實施有關過境貨物的法律和規章時，必須予以公布，而且貿易商可以得到人人都可以了解到的這些法律和規章。為了推動各成員國提高財政透明度的工作，國際貨幣基金組織總結相關經驗，發表了《財政透明度良好行為準則》和《財政透明度問卷》。正像IMF所指出的那樣，這些“行為準則”並不是要求各成員國必須采納的“最優做法”，而是可供成員國選擇的“良好做法”。
三、***財政和財政公開的進展和存在的問題
經濟體制改革包括財政體制改革20多年來都取得了重大的進展。1998年12月，全國財政工作會議明確了建立公***財政這壹改革目標，財政開始了公***化改革，進行了以政府預算制度改革為中心的全面改革。2001年我國正式加入WTO之後，財政制度的公***化和公開化進程大大加快了速度。特別是部門預算的改革，提高和促進了我國政府預算的公開程度。表現在：政府財力全部納入預算，開始取消預算外和制度外並使之公開化；預算編制和數據的細化，形成統壹的綜合預算，提高了透明度，同時政府預算科目的修訂和細化，為我國政府預算公開化的形成，作了必要的基礎性準備；配套改革措施的實行，強化了政府預算管理，為政府預算的真正公開作了準備；開始提交詳細的部門預算數據等。
但是我國財政的整體透明度較低，在財政透明度的任壹領域，我國都存在壹定差距。存在的問題主要體現在以下幾個方面：
1.預算不完整，政府收支沒有全部納入預算。政府收支規模到底有多大，沒有壹個確切的統計，至今這還是壹個有爭議的問題。這麽多的收費（基金），為什麽要收，是不是履行了法律程序，收上來都幹些什麽，這些問題對於社會公眾來說，是很不清楚的。通過收費這種形式形成的公***資金分散在政府的各個部門，成為各個部門利益的壹塊“自留地”，查不清，道不明，更無監督可言。政府收入，預算外壹塊，制度外還有壹塊，約有壹半以上遊離於預算之外，不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也拿它沒辦法。
2.以公開為標誌的財政法制建設存在差距。《中華人民***和國預算法》明確規定，預算報告必須提前壹定時間提交給人大機關予以審議，調整預算需要經過人大審議批準，決算完成後在壹定時間內提交給人大機關予以審議。審計機關就預算執行情況和決算進行審查，並向同級人民代表大會報告。這些規定都已經得到了落實。我國已經加入通用數據發布系統（GDDS），基本能夠按照最低時限要求發布數據。在內容發布方面，突出的缺陷就是內容過於簡單。例如，預算報告列舉了收入總額、支出總額、主要的收入和支出項目、以及其完成預算的實際情況，但沒有列出前年的有關數據，更沒有包容今後兩年的預測數據。預算報告沒有公布預測收入和支出的依據，即沒有公開預測財政收支的經濟模型；預算報告簡單介紹了政策重點，但缺乏詳盡的數量指標，人們難以對資金使用進行績效評估；披露債務指標，但數據不完全，沒有包含所有的既有債務；並且對外債和內債采用不同的披露標準。對於或有債務，預算報告既無定量分析，也無定性判斷，更沒有對財政風險進行定期評估。預算報告也沒有對稅收支出、準財政活動進行分析、統計和披露。
3.預算內數據過粗。目前我國的各級政府預算，其具體的數據指標均未公諸於報端，仍然是沿用幾十年來的方法，只公布幾個收支大類的預決算數字，並加以大量的文字說明。這類極為粗放的預算指標，對於人大代表和社會公眾，仍然是外行看不懂，內行也不可能看出問題，是缺乏透明度的。或者說，至今為止政府對於人代會公開的，仍然只是政府預算報告，而不是政府預算的全部收支數據指標（除某些特殊的例外）。
4.預算外和制度化財政活動的透明度低於預算外財政活動的透明度。在我國，即使真正公開了政府預算收支指標，問題也遠沒有真正解決。由於沒有包括預算外和制度外的收支數據在內，我國的政府預算仍然是嚴重缺乏公開性的，因為它們使得大部分的政府收支數據都沒有被公布。就我國的現實情況來看，公布預算內數字似乎還容易些，因為我國幾十年來壹直都有公布國家預算報告的習慣，盡管預算報告中的數據指標過粗過少。而對於預算外來說，本身就沒有公布的慣例，再加上預算外又直接涉及地方、部門和單位的既得利益，侵犯其“隱私”，要公布就更不容易了。
制度外仍然存在。至於所謂的“制度外”，由於其本身就存在是否合法的問題，要公布更是無從談起。因為作為違反制度規定形成的錢款，公布之日，也就是取消之時，甚至還是取締並追究相關人員責任的問題。因此，在沒能取消預算外和制度外範疇的背景下，政府預算是談不上真正的公開化的。
5.預算的保密制度依然存在，現實透明性大大落後於現實可能性。政府預算的數據應當對社會公眾和社會輿論公開的道理，時至今日，也已經獲得了廣泛的認同與支持，包括財政部門在內也已經試圖將其對社會公眾公開。然而，由於種種原因，我國政府預算數據至今仍然沒有公開，其中壹個重要的原因就是，我國的保密制度仍然影響著預算數據的公開。
在保密制度下，目前，封閉、內向的傳統仍然滲透在政府管理的各個領域。以部門預算為例，部門預算把各部門、各單位的資金需求預分為基本預算支出和項目預算支出，前者細分為人員支出、公用支出，專項事業費；後者則涵蓋了大型購置、大型修繕、大型活動和基本建設項目等。各單位、各部門向財政部門提交的資金申請表，就是詳細列支活動、細分資金用途的“明細賬”，包含著大量的財政和公***管理信息。在許多國家（或地區），部門預算已經隨批準的預算公開發布，而我國卻仍把這種報表看做是內部材料和國家機密，不予公開。其實，僅僅公布部門預算的大致結構、持有人結構等信息，發布償債率、國債負擔率等風險指標；
四、加快財政公開性的進程與健全公***財政體制
1.結合深化改革，加快健全公***財政體制。《中***中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出：深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革。按照公開、透明的原則，重建預算制度。政府預算，在形式上看，是政府為了安排當年的收支活動而編制的計劃，實質上，政府預算在現代國家制度中，既是政治制度的壹個重要組成部分，也是法律制度的壹個重要內容，是國家政權組織內部立法機構與行政機構劃分財政權限，立法機構對行政機構的財政行為進行約束與監督的壹種政治法律程序。法治化是公***財政管理體制的本質要求，是保證政府收支過程公開、透明的根本措施。在預算管理方式上，抓住部門預算、零基預算、單壹國庫賬戶等關鍵環節，逐步實現預算的公開和透明。
（1）全面推行部門預算。按照部門而不是按經費性質來編制預算，框定這個部門壹年內所有的收支活動。預算內容細化，不僅具體到部門，而且具體到項目和下屬單位，改變目前資金切塊給部門自行分配使用的狀況。在財政內部，由壹個對口單位統壹集中管理若幹個部門，而不是若幹種經費的預算編制和執行。這樣，從制度設計上保證政府收支的透明度能逐漸有所提高。
（2）實行零基預算。零基預算的根本作用在於按財政履行公***職責的需要，重新界定和調整財政活動範圍，確定財政收支規模，是矯正“缺位”與“越位”實現歸位的初始措施。要認真準確，廣泛調研，充分論證，在此基礎上實行標準化管理，如人員、經費、補助等都要建立標準化制度，把各個項目的輕重緩急放到桌面上來討論，使預算編制真正做到合理、科學、有效，為預算的執行打下壹個良好的基礎。
（3）建立國庫單壹賬戶。預算執行的基礎是國庫管理，國庫職能是財政管理職能的重要組成部分。現在國庫管理中存在的突出問題是庫款入庫、撥付過程中截留占壓嚴重，資金流轉渠道不暢，無法對財政資金實施監督。應盡快建立國庫單壹賬戶，在根本上改變財政資金分散、部分開戶混亂、難以監督控制的被動狀況。認真清理政府各部門銀行賬戶，將政府財政資金統壹集中在壹家銀行賬戶上，所有政府財政支出均通過這壹賬戶撥付。在單壹賬戶下設立分類賬戶，嚴格基本運行程序，實施對部門支出全程監控，保證財政資金使用規範、合理、安全和高效。
（4）完善政府采購制度。政府采購制度在公***財政管理中具有極為重要的地位。政府采購制度將政府公***支出中的購買性支出以法定的方式、方法和程度置於財政部門的監督之下。降低制度成本，以電子計算機為中心，建立具有現代技術與手段的政府采購信息網絡管理系統。實施政府采購網絡化是克服制度成本的壹劑良藥。以電子計算機為中心，建立具有現代技術與手段的政府采購信息網絡管理系統，便於各級政府，各種采購管理機構、投標者、科研等部門查詢、研究決策及運用。財政部門應根據有關制度和辦法的規定，定期將采購信息、采購法規、采購文件、采購結果等信息向社會公開。根據國際經驗，壹個國家政府采購的規模壹般為GDP的10％以上，或為財政支出的30％左右。擴大規模的關鍵是要擴大將各種財政預算內外資金納入政府采購範圍。建立壹整套效益評估的體系和方法，對各項投資預算支出進行詳細的評估和考核，避免資源配置不合理、盲目建設、重復建設、資金浪費，提高投資支出的經濟效益和社會效益。
2.積極推進財政制度創新，加快政府收支數據對社會公眾的公開的步伐。（1）應打破傳統的保密心理，改革有關的保密制度，為政府收支數據應有的公開提供具體的制度條件；（2）除了某些特殊的數據需要保密之外，政府所有的收支計劃數據都應當提交給人代會，政府預算草案和批準了的政府預算，都應當對社會公眾公布，接受社會公眾的監督；除了某些特殊的數據外，公民個人有權無償獲得政府預算的相關數據；（3）在政府預算的審議批準期間，應當在報刊雜誌、廣播電視等各種媒體上，公開報道具體的討論、爭議、審查和批準等情況，並相應地形成相應的習慣，使得社會公眾能夠真正直接參與到政府預算的決策中來，對政府預算的審議和批準形成無形的外部壓力，能夠有效地影響政府預算的編制與審議過程和結果，使得最後審議批準通過的預算，能夠更好地反映社會公眾對政府服務的偏好，從根本上確保政府活動的高效性；（4）政府預算的執行、審計、決算的全過程，對於社會公眾也都應當是透明的，也都必須置於社會輿論的監督之下。（5）引入績效預算的編制方法。要借助於倒推計算的方法，從明確政策目標、確定指標體系入手，測算實現政策目標需要的業務量，倒推出人力、物力投入的不同組合，最後計算出最優的資金投入。在預算申請被批復之後，應當發布預算主要內容，方便公眾進行監督；引入中期預算框架。預測主要政策在未來三、五年內對財政收支的影響，並予以公布；對稅收支出進行評估。對於稅收減免政策，應在出臺之前評估其對財政收支的影響，評估結果應作為相關決策的重要依據。在難以全面衡量稅收支出規模的情況下，應當定期（比如說，5年壹次）對稅收減免政策進行全面的回顧和評估。（6）完善復式預算。首先，可以考慮增加國有資產經營預算、政策性銀行經營預算，並在預算報告中分別報告。對養老金賬戶來說，評估其財務脆弱性，需要大量的計算和模擬，其結論也具有很大的爭議，在近期內難以納入預算報告。作為壹種變通，可以定期對基本養老金賬戶的可持續性進行全面評估。類似的，也需要定期全面評估大病統籌和合作醫療賬戶的拖欠情況。（7）對準財政活動進行公開聽證。對由政策性機構實施的準財政活動（如經辦貼息貸款、發放投資補貼等），應明確執行政策對這些機構自身財務的影響、政府為彌補其損失而撥付的資金數量、資金來源以及彌補方式，並在政策出臺前進行公開聽證；
3.進壹步完善我國人民代表大會制度。首先要特別註重提高人民代表的參政議政能力，只有真正代表廣大人民利益並且具有參政議政能力的人民代表，才能更好地去維護社會成員的公***利益，而這樣代表的產生必須充分采用民主方式；其次，進壹步發揮人民代表大會的監督保障作用，特別是充分發揮對國家各級權力機關的嚴格監督和依法約束作用，只有這樣，才能確保各級政府和各級權力機關充分履行自己的職責，從而為社會提供更多的公***產品。我國應在政府預算的征詢期、草案的擬訂期、人大的審核及表決期、預算實施的年中期、預算實施的年末期、決算期六個階段建立法定的公示制度，並建立公眾詢問和聽證制度，讓廣大人民真正了解並參與政府預算的制定、實施和監督。
4.建立通暢的信息溝通渠道。我國要充分利用現代化的信息手段，進壹步拓寬廣大人民群眾表達意願的渠道，盡可能公開政府政務方面的信息，接受人民群眾的監督。這就要求進壹步加快政府職能的轉變，強化政府服務於民的意識。當前，特別要改進我國的信訪制度，將其與各級政府、各權力機構的公開電話（公開電子信箱）等方式結合起來，改變過去信訪單靠坐等來解決問題的方法，而是要建立主動深入基層的經常性制度，認真傾聽基層民眾的心聲，並對已解決的問題進行定期回訪，從而在民主與法制尚待健全的今天，為廣大人民群眾和政府建立起壹條比較切實、通暢的信息溝通渠道。
5.堅持依法治國，推進社會主義法治社會建設。加快制定並發布《政府信息公開法》，明確政府發布公***信息的責任，明確公開信息的範圍、內容和頻率，為財政信息公開提供法律支持；加強各級人大機關對預算及其執行情況的監督、檢查。完善其機構，充實其隊伍，提高其技能，充分發揮其審查、批準預算和決算、監督預算實施的職能。
考慮修訂相關法律法規，增加預算的嚴肅性。要調整各級人民代表大會的召開時間，調整預算年度的起始時間，使各級政府能夠在明確上級政府對本級政府的轉移支付額度之後，向同級人民代表大會提交預算報告予以審議；使各級政府能夠在新的預算年度開始之前獲得被本級人民代表大會批準的預算方案；
完善稅務機關考核體系，淡化稅收在業績考核中的作用；鼓勵發展稅務代理機構；維護納稅人合法權益；多渠道推進“依法征稅”。結合部門預算、“收支兩條線”改革，逐步使罰沒收入、收費收入同部門行政經費和個人福利脫鉤，消除執法機構和個人“亂罰款”、“亂收費”的內在激勵。完善出口退稅指標形成機制，增加退稅指標的彈性，逐步向“免、抵、退”征管方式過渡；
深化社會主義市場經濟體制改革。要加快推進國有經濟改革，在國有企業內部建立起多元化的產權結構，完善公司治理，切斷政府幹預企業經營的通道；要進壹步轉變政府職能，清理審批權限和審批項目，政府角色從以管理為主轉向以服務為主；要更多依靠價格杠桿調節經濟，減少各種指令性任務和攤派；清理地方政府越權減免稅、費，甚至零地價“招商引資”等惡性稅收競爭行為，維護國家政令統壹。
媒體要堅持正確的輿論導向。對暴露出來的問題，媒體要以建設性的態度探加強與國際機構的溝通和協調。
1.《中***中央關於加強黨的執政能力建設的決定》《人民日報》2004年9月27日
2.吳建依《論行政公開原則》《中國法學》2000年第三期
3.《美國公***預算》托馬斯D林奇著《中國財政經濟出版社2002年1月第1版》。
4.《中***中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》《人民出版社》2003年10月第1版
5.李嵐清《以三個代表重要思想為指導逐步建立公***財政框架》經濟科學出版社2000年12月第1版財政部辦公廳編
6.張馨《公***財政理論與體制框架構建》《中國財政理論前沿2》社會科學文獻出版社2001年6月第1版
7.張馨主持《構建公***財政框架問題研究》經濟科學出版社2004年8月第1版
8.孔誌鋒《中國特色公***財政探索》經濟科學出版社2003年4月第1版
9.賈康《中國財經信息資料》2003年第32期《關於公***財政基本特征的認識》
10.傅光明《論公***財政的幾個問題》1999年第17期《財政研究資抖》
財政與發展
200502
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