1900年澳大利亞聯邦憲法在結構和內容上具有自己的特點。這些特點對澳高等法院運用憲法保護公民權利產生了深刻影響。
(壹)形式上的特點:憲法中沒有包含專章《權利法案》,也沒有制定專門的人權法。
澳大利亞聯邦憲法是成文憲法,但是憲法中沒有專章《權利法案》,也沒有另行制定專門的《人權法》。這明顯區別於美國、英國、加拿大和新西蘭。英國是世界上典型的不成文憲法國家,但迫於遵守《歐洲人權公約》的壓力,於1998年制定了專門的《人權法》,並於2000年2月10日實施。美國聯邦憲法原文也沒有專章《權利法案》,但在1789年制定了十條修正案即《權利法案》,以後逐步增加。加拿大1982年憲法包含了專門的《權利與自由憲章》。新西蘭於1990年頒布了《權利法案法》(Bill of Rights Act 1990)。甚至在澳大利亞壹些州也頒布了人權法或提出了專門的人權報告。如澳大利亞首都地區於2004年頒布了《首都地區人權法》(Australian Capital Territory Human Rights Act 2004)。新南威爾士州於2001年頒布了《新南威爾士權利法案報告》(A NSW Bill of Rights Report)。
(二)內容上的特點:權力配置,權利有限。
由於特殊的背景,澳大利亞聯邦憲法的主要內容是配置聯邦和州權力,即調整權力之間的分配,包括橫向的立法權、行政權與司法權的關系;縱向的聯邦與州之間的權力劃分。憲法第128條和9個修正案絕大多數條款也是關於權力劃分的,可以說,澳大利亞聯邦憲法屬於權力配置型憲法。學者稱之為“憲法的中心功能是分配政府權力。”〔1〕現行憲法中只包含有限的明示性權利。〔2〕由於這個原因,澳高等法院在保護人權方面,遠不能象美國最高法院那樣更積極主動地發揮更大的作用。但是,高等法院還是在運用憲法保護人權方面作出了巨大的努力。
二、高等法院運用憲法保護權利的四種途徑
澳大利亞高等法院運用憲法保護人權的方法主要有四種:運用憲法中的權力條款,解決權力爭端,間接保護人權;適用憲法中的明示性權利自由直接保護人權;設法發現憲法中包含的默示性權利自由,拓展保護人權的空間;還通過運用憲法中的規定,充分發揮本國批準的國際人權條約來保護人權。
(壹)通過適用憲法權力條文間接保護權利
這是澳高等法院運用憲法保護公民權利的重要方式。憲法明確列舉聯邦議會立法權範圍,憲法的重點在於限制聯邦議會權力。下列這些原則是決定聯邦立法是否合憲的主要標準,也是聯邦議會的主要立法權力。法院運用這些規定來審查議會立法是否合憲,進而達到保護公民權利的結果。
1、聯邦立法必須在憲法賦予的立法權事項範圍之內。
聯邦憲法下列條款規定了聯邦的立法範圍,它為立法機關行使權力劃定了界限:
(1)憲法第51條中列舉的權力,***有39項事項。除了少數排他性的權力屬於聯邦行使外,如聯邦與太平洋島嶼之間的關系外,多數權力屬於聯邦與州***享的權力。憲法第51條明確列舉聯邦議會立法權主要包括:州際和海外貿易及商業權;不得在州之間或在州內的不同組成部分之間實行稅務歧視;商品生產和出口的獎勵金,這些獎勵金應當在全澳大利亞統壹;聯邦公***信用借債;郵政、電話和其它此類服務;公司權力;種族方面的權力;外部事務權力;根據正當條件強制獲得財產權;附帶性權力(包括潛在的因主權國家地位而擁有的權力)等。
(2)憲法第52條賦予聯邦排他性的權力,即為了和平、秩序和良好管理,聯邦有權對下列事項進行立法:聯邦政府所在地,以及為了公***利益而取得的各地方;關於管理權,根據本憲法已經移交給聯邦政府的公用事業任何部門的事項;其他經本憲法宣布屬於議會專屬性權力範圍的事項,如第90條的消費稅和關稅、第111條的州將部分地區讓與聯邦,並對聯邦處理該地區事務的絕對服從。
(3)憲法第122條規定,聯邦可以為任何由州放棄的並被聯邦接受的地區、由女王置於聯邦權力下並經聯邦接受的,或者以其它方式由聯邦取得的任何領土進行立法。
(4)憲法還被解釋為賦予聯邦議會對全國性事項有默示(implied)的立法權。
2、如果沒有遵守憲法規定的下列形式和程序規則,議會立法可能無效。
聯邦憲法第54條關於撥款支出的法律要求;第55條關於強制征稅的法律形式要求;第57條規定,在參眾兩院發生沖突時,解決爭議的程序性要求。
上述規定都是約束聯邦議會立法權力的憲法依據,如果議會制定的法律因為超越憲法賦予的權力種類和範圍,進而侵犯了當事人的權利,當事人可以提起違憲審查訴訟,提出立法越權的主張,從而達到間接保護權利的目的。
當然,這種方式對人權的保護是間接的。因為,如果當事人權利受到了侵害,此時只能主張立法機關行使的立法權超越範圍;再者,就大多數憲法權力條款來說,法院並不承認它們具有保護人權的主觀權力性質,即不能以權利自由作為起訴的理由,只能以議會立法越權為訴由。因此,這種保護方式在主觀上是為了解決權力爭端,客觀上具有保護人權的效果。此即憲法權力條款所影射出來的人權保護。
如澳大利亞憲法並沒有明確規定法院有違憲審查權,但憲法規定了聯邦高等法院有憲法的解釋權。法院據此規定,對聯邦議會制定的法院進行審查,作出了該立法超越憲法規定的判決,從而解決了立法越權的問題,也間接保護了原告的權利自由。此即***產黨案件〔3〕。該案件涉及的爭議是1950年聯邦議會制定《***產黨解散法》是否違憲侵犯權利自由。該法規定:解散***產黨,並成立壹個組織接收***產黨黨產;還規定,凡是沒有經過登記註冊為產業組織,並與***產黨有聯系的團體或者機構,只要聯邦總督認為該組織的存在有害於聯邦的防衛和安全,均為非法。該法律的前言聲稱,***產黨在澳大利亞從事運用暴力推翻政府制度的活動,並通過罷工和停止工作等方法給國家的防衛和重大的產業制度造成損害。對於上述法律規定,***產黨和壹些工會組織向聯邦高等法院提起訴訟,控告議會法律違反了憲法第51條第6項〔4〕賦予的權力;還認為該法侵犯了原告的結社、集會、罷工和財產權。法院審查認為,該法律超越了憲法授給議會的權力範圍,因為在和平時期,憲法第51條第6項的防禦權不能被延伸來批準該法律。法院並沒有接受原告關於該法侵犯其結社、集會等權利的主張,因為聯邦憲法並沒有規定這些權利。盡管如此,法院通過審查確認聯邦議會超越立法權,在客觀上保護了原告的結社、集會、罷工和財產權等。
工程師案例,即工程師聯合協會和阿德來德輪船有限公司案件〔5〕是另壹件影響深遠的案例。工程師聯合協會是壹個全國性的貿易工會,其宗旨是,為全澳洲雇員針對雇主提出增加工資和改善條件等要求和申訴提供服務。其中壹個雇主是西澳大利亞的政府企業。協會壹開始向聯邦仲裁法院尋求解決爭議的途徑。1904年《聯邦調解和仲裁法》賦予法院對超出任何壹州範圍的產業爭議,包括在州控制下的或由公***權力控制的產業爭議,具有阻止和處理的管轄權。西澳大利亞貿易事務部長主張,聯邦法律不能適用於州政府企業。高等法院認為,該法律屬於憲法第51條第35項〔6〕規定的有效權力範圍,沒有什麽理由能夠使州獲得不執行該法律的豁免權。在該案中,高等法院關於憲法第51條第35項的裁決和解釋,使聯邦制定的法律能夠拘束州政府。這壹判決在主觀上解決了州與聯邦權利發生的爭端,而在客觀上保護了原告(雇員)的目的。該案是通過確認聯邦立法的合憲性,將州雇主納入受拘束的範圍內,間接達到保護雇員權利自由的結果。
上述案例表明,澳大利亞聯邦高等法院通過適用憲法中的權力條款,審查立法是否超越憲法範圍。對於違憲的,宣布無效;對於合憲的,維護其合憲效力,這些都在客觀上具有保護人權的結果。
(二)運用憲法明示性權利條款直接保護憲法權利
澳大利亞聯邦憲法包含了四條明示性權利:第80條陪審員審判的權利;第116條宗教自由;第117條不得因為居住在其它州,對其居民進行歧視;第51條第31項規定的聯邦在正當補償的基礎上取得州或者公民個人的財產。〔7〕另外第51條第23A項也提供有限的保護。高等法院直接運用這些規定,作出了不少判決,保護了公民這些權利自由。
1、陪審團審判的權利。憲法第80條規定了公民有權獲得陪審團審判的權利。但從高等法院所有的記錄來看,該條受到有限的解釋。第80條保護的權利受到限制,即只有在存在公訴審判的情況下,原告才能獲得陪審的權利。
2、宗教自由。憲法第116條規定,聯邦不得制定關於建立國教、規定任何宗教儀式或禁止信教自由的法律,不得規定參加宗教考試作為擔任聯邦公職的資格。本條的宗教自由要求堅持非建立原則和自由行使原則。
(1)非建立原則。其中壹件詳細且至今仍有權威的是DOGS案件,即Attorney- General (Vict); Ex rel Black v The Commonwealth(1981)146CLR559案件。在該案中,維多利亞州檢察長(Attorney-General)試圖申請法院判決,聯邦對宗教學校的財政資助違反了憲法第116條不得建立國教的規定。原告認為,由於這些學校是建立在宗教基礎上的,因此認為政府的財政支持推動發展了這些學校的宗教事務,使它們達到了聯邦建立宗教的程度。還認為,憲法第116條禁止聯邦制定任何法律對任何特定的宗教提供綜合性的承認、援助或者支持。換言之,主張的理由是,聯邦賦予某種宗教對另壹種宗教以特殊優待,這種做法違反了憲法第116條規定。高等法院認為,根據憲法第96條規定,〔8〕由聯邦給州提供的授權要服從第116條規定的限制。但是,高等法院最終以6比1的結果拒絕了這項挑戰。多數法官意見認為,禁止“建立任何形式的宗教”,這壹目標的指向是,禁止使某種特定宗教成為國教、建立某種國教或特別加強保護某種宗教使之成為國教。而在本案中,僅僅給宗教活動、教派、宗教學校提供財產援助,這並不能達到建立宗教的程度。
(2)自由行使原則。它保護的基本價值是,個人應當擁有獨立追求宗教(或者不信仰宗教)免受政府幹預的自由。主要涉及兩個問題:對這種自由是否存在合法的政府幹預;如何在保護自由表達原則和其它不受保護的原則之間劃分界線?
第壹個問題在Kruger v. Commonwealth(1997)190CLR1案件中得到討論。請求人主張,1903年聯邦《防禦法》關於履行軍事服務義務的條款違背了憲法的宗教信仰規定。法院拒絕了這個請求,Griffith首席法官認為,在軍事訓練和自由行使宗教之間不存在沖突,因為軍事訓練沒有對宗教做什麽,Kruger並未被禁止行使宗教自由,因為在他履行軍事服務時,仍然可以信仰他的宗教。
第二個問題是,依據什麽標準可以劃分宗教活動與其它活動?法院有時不得不對“宗教是什麽”這個極為困難的問題進行深究。爭議中有三個方面事項得到澄清。其壹,宗教不必是有神論的,但可以說,對宗教的信仰“是信仰超自然、信仰某個事物或某個原則”。換言之,信仰是壹種超驗的秩序,它超越日常生活的世界,不能按照通常的方法加以認識。其二,信仰超自然世界的存在並不是自我滿足於建立壹種宗教。就是說,必須有壹些“行為教規”賦予這種信仰以效力。其三,宗教不必具有合理性。它畢竟只是宗教自由而不是要保證實現合理的宗教自由。第116條並不要求法院評價和判斷現實世界宗教的價值。
3、免遭因居住在不同的州而受歧視的自由。憲法第117條規定,居住於任何州的女王的臣民,不受其他任何州的任何限制或歧視,如該限制或歧視並不同樣適用於居住於該州的女王的臣民者。該條的核心概念是歧視。
代表性案件有二:Henry v. Boehm(1973)128CLR432案件和Street v. Queesland Bar Association(1989)168CLR461;88ALR321案件。兩案都涉及類似的問題。前壹案件涉及到南澳大利亞給在該州從事法院執業活動施加了時間限制;後壹案件涉及來自其它州的執業者是否準入昆士蘭州的問題。在前壹案件中,《南澳大利亞調整執業者準入法院規章》(the Rules of Court Regulating the Admission of Practioners)第27條第1項規定,以前在另壹州獲得承認的某人,在申請準入之前,必須在南澳大利亞“居住至少達三個月”。原告認為這壹規定是對南澳居民的歧視,違反了第117條。法院多數認為,該要求不具有歧視性。根據法院多數觀點,如果南澳大利亞只對非本州居民加以限制,而不對南澳大利亞居民適用,那是違反憲法第117條的,即存在歧視其他州居民的情況。但是,在該案中,只限制非南澳大利亞居民資格的情況並不存在。因為上述規章對所有要求在南澳獲得法院執業資格的人都規定了必須居住達到壹定的連續時間。所有申請執業於法院的人,無論是否南澳大利亞居民,都具有同樣的地位。
4、在正當條件基礎上取得州或者個人的財產
憲法第51條第31項規定,為了維護聯邦的安寧、秩序和良好治理,議會有權根據本憲法,根據公平條件,制定法律,以取得任何州或者任何人的財產。
關於該條的案例,爭議主要是:什麽是取得?什麽是財產?什麽是正當條件?高等法院在判決中闡明了第51條第31項的含義,該條可以被理解為聯邦取得財產權的憲法性源泉。它要求:無論什麽時候,聯邦法律要取得財產,必須以“正當條件”基礎上的補償為前提。法院對第51條第31項中的財產概念給予廣義的解釋。在Minister of State for the Army v. Dalziel(1944)68CLR261案件中,法院作了詳細的闡述。法官多數裁決,財產包括了“金錢、接受金錢支付的權利”〔9〕、知識產權〔10〕和土著人及原海島居民的土地所有權(native title)。〔11〕 “取得”這個概念則受到更多的限制。
綜上可見,雖然從總體上看,法院在運用憲法明示性權利規定保護人權時具有限制性的特點,但是通過處理爭議,法院解決了問題,仍然對公民的權利給予了最低限度的保護。
(三)法院通過審判發現憲法中的默示性權利
默示性權利是指憲法沒有明文規定為權利,而是由高等法院承認的憲法文本和結構,包括憲法所創立的代議和責任政府制度,以及分權可能產生的來自政府權力的許多默示權利(自由)。〔12〕澳聯邦憲法缺少專門的《權利法案》篇章,但是許多條款由於具有限制政府權力的作用,從而使法院在其中發現出默示性權利自由,法院以之為據,保護個人權利。需要指出的是,“法官們必須發現憲法中這些沒有被列舉出來的權利,而不能創造新的權利”。〔13〕
默示權利可以分為兩類:與憲法中特定條款有關的默示性權利和奠基於憲法結構或基本憲法原則之中的憲法權利。〔14〕
1、與憲法中特定條款有關的默示性權利,包括:
(1)憲法第51條開頭規定:議會應當根據本憲法,有權為了聯邦的和平、秩序和良好治理而就下列事項進行立法……。“和平、秩序和良好治理”這些短語,在澳法律傳統中,通常與對立法權的授予相聯系,可以作為對立法權的限制發揮作用。在限制立法權這個意義上,它可以保護公民權利。
(2)第109條也是公民默示權利的重要來源。其規定:在州法律與聯邦法律於同樣主題事項規定不壹致時,聯邦法律優先;州法律中與聯邦法律沖突的部分無效。在University of Wollongong v. Metwally(1984)158CLR447;ALR1案件中,法院多數法官將該條作為個人權利的來源,並指出,憲法第109條不僅確立了聯邦法律對州法律的至上性,它也保護個人免遭不公正的對待,即服從有效的但與聯邦同樣主題法律相沖突的州法律的要求。
(3)憲法第三章將司法權排他性地賦予法院,由此引申出壹系列的自由權利:保護澳大利亞人獲得最終司法救濟的權利;不僅默示包含了司法權只能被授予第三章的法院,而且也意味著司法權只能被授予法院,被授予的機關必須符合“法院的基本要求”;還引申出正當法律程序和法律之下的平等權。
2、與特定條文無關的默示權利
法院在解釋憲法時,還經常從憲法結構或者基本的普通法原理中引申出壹系列權利。主要包括:
(1)默示的討論政治和政府事務的言論自由。憲法確立了民主代議和責任制度,這體現在憲法第7條、第24條、第62條、第64條和第128條等。在Australian Capital Television v. Commonwealth(1992)177CLR106;108ALR577案件中,高等法院以5比2的多數裁決:1942年《聯邦廣告法》條款無效,該法禁止選舉期間在廣播和電視上作政治宣傳廣告。
(2)集會自由和結社自由等權利。這也產生於憲法確立的代議政府制度。
(3)平等投票權。這是從憲法第7和第24條所確立的“由人民直接選舉”引申出來的。盡管憲法第24條並不要求在嚴格的“票票等值”中獲得選舉的平等,但是在McGinty v.Western Australia(1996)186CLR140案件中,多數法官支持下列主張:第24條“直接由人民選舉”的關鍵用詞確立了在聯邦選舉中政府無權剝奪成年公民的普選權利。Toohey、Gaudron和Gummow三位法官更進壹步把投票權平等(或者至少是投票權的相關平等)看成是壹個重要原則,默示包含在憲法選舉條款中。在Leeth v. Commonwealth(1992)174CLR455案件中,Deane和Toohey兩位法官認為,法律平等的原則是憲法的“必要的含義”。還認為,這個原則有兩方面含義:第壹,所有的人都要服從法律;第二,在法律之下和法院面前所有人都有潛在的和內在的理論上的平等。這兩位法官舉了大量的例子證明這個含義的存在:憲法是人民自由和平等的協議,平等的原則內在於聯邦司法權的平等保護觀念中,如果人民的權利在州得到非歧視的保護而得不到聯邦的保護,那是十分可笑的。
(四)運用國際人權條約中的有關規定保護人權
在澳大利亞,如果沒有國內的具體實施法律,被其批準的國際公約和條約並不自然生效。但法院在審判實踐中,並非簡單地堅持這壹點。對於本國已經批準、但尚未制定國內法律加以落實的國際條約,法院在處理案件時,在壹定程度上,承認國際條約的國內拘束力,以此保護公民的權利。
憲法為本國制定涉外方面的法律提供了依據。憲法第51條第29項規定,聯邦有權就與“外部事務”有關事項進行立法。它有兩個基本的含義:
(1)聯邦可以對澳大利亞地理範圍之外的任何人、地方、事項和事物〔15〕進行立法。
(2)外交關系。這是最具有爭議性的方面,也是與國際條約和公約發生關系的主要依據。聯邦頒布與此相關的立法有三個方面的內容:與條約和公約有關的立法、涉及國際事項的立法、與澳大利亞外交事務有關的其它立法。法院就國內法與國際人權公約之間的關系作出過壹些判例,其中壹件是蒂歐案件(Teoh case)。〔16〕
1995年4月7日,在Teoh 案件中,高等法院針對澳大利亞已經批準但未制定國內實施法的條約效力問題表達了自己的觀點,就實施聯合國《兒童權利公約》闡明了看法。該公約已被澳大利亞批準,但條約未被納入澳大利亞法律中。這表明條約並不自然在澳大利亞發生效力。該案爭議的是,公***當局在決定是否將壹個外國人(他的孩子具有澳大利亞公民資格)驅逐出境使其回到馬來西亞時,是否需要考慮以及在多大程度上考慮兒童權利公約。爭議中的外國人蒂歐被控告在澳大利亞犯有毒品犯罪行為,涉嫌進口和持有海洛因。蒂歐主張,國家應當考慮《兒童權利公約》,這對他來說很重要,因為如果公約得到考慮,其結果可能大相徑庭。
高等法院的觀點是:(1)條約不是澳大利亞法律的壹部分,除非有立法才能使其生效;在澳大利亞法律制度下,沒有納入澳大利亞法律的條約不可能作為直接的個人權利和義務的來源得到實施。(2)澳大利亞政府已經批準但沒有納入澳大利亞法律體系的條約可能引起壹個“合法的期待”,即決策者應當根據該條約作出行為:批準壹個公約是行政政府對世界和澳大利亞人民作出的積極聲明,政府及其代理機構將根據公約行為。該積極聲明是“合法期待”的合適基礎,在沒有相反的法令和行為表示時,行政決策者將按照公約行為。在決定驅逐蒂歐時,移民種族部門考慮的主要因素是,被告是否符合良好品質的要求,而《兒童權利公約》的機制則要求將兒童的利益作為考慮的主要因素(也就是,至少對良好品質要求來說處於平等地位)。移民種族部門在決定驅逐蒂歐時,只將良好品質作為主要因素,未將該案件中兒童的利益作為主要因素,這個做法是不適當的,也是錯誤的。該案件判決後,引起政府的巨大震動,政府發表聲明進行抵制。盡管如此,判決的結果在事實上對澳大利亞政府的行為產生了某些法律影響。至今,這些問題仍在爭論。
由此看出,盡管澳大利亞法院面臨著艱難的選擇,但它們還是努力促使本國政府實施條約、公約,保護人權,這無疑具有重要的意義。澳大利亞的司法判決對於其它國家推進條約、公約的司法化和實證化無疑具有重要的啟發。
三、小結
從上文分析可見,澳大利亞高等法院努力克服成文憲法的缺陷,重視運用憲法保護公民權利。它們這種認真對待憲法的態度非常可貴。第壹,澳大利亞憲法中缺乏許多憲法權利,但法院仍然重視運用憲法保護人權。這種現象的出現絕非偶然,因為各國認識到,憲法的司法保護是公民權利最為有力的保障措施,憲法審查也是制約權力的有效途徑。第二,在憲法存在缺陷而不利於保護公民權利的情況下,司法機關應當發揮積極能動作用,被動消極的做法不符合當今時代發展的要求。通過憲法解釋,可以彌補憲法的不足,促使憲法修改完善,也有利於監督立法權,以保護公民的權利。
當然,由於澳制憲者對人權保護的輕視,以及澳大利亞聯邦憲法中缺乏專門《權利法案》篇章,這些都嚴重地制約了法院運用憲法對人權的保護,也給澳大利亞帶來了極大的消極影響。壹方面,憲法對公民憲法權利的規定有限,對於默示性權利的認識則處於模糊不確定的狀態,因此,人權容易受到國家機關的侵害。其次,由於法院在運用憲法保護人權上所存在的缺陷,也給澳大利亞在國際上帶來了消極的聲譽影響。與其它普通法國家如加拿大、英國、新西蘭等相比,澳大利亞顯然落後。所以盡快制定專門的權利法案,或者在憲法中增加專門的《權利法案》是不可阻擋的潮流。