模不斷擴大，實際債務負擔沈重，財政運行壓力日漸膨脹。縣鄉財政危機影響到地區經濟社會事業的發展，縣鄉財政改革已經提上議事日程。
安徽省人大常委會於今年上半年在全省範圍內組織開展了縣鄉財政情況調查。調查由省人大常委會統壹部署，省人大財經委和各市人大常委會具體組織實施。通過調查，初步摸清了安徽省縣鄉財政的基本狀況，完成報告，具體分析了縣鄉財政存在的主要問題及其原因，並就如何發展地方經濟、加強預算監督、解決縣鄉財政困難等問題提出了政策建議，對縣鄉財政改革進行了有益探索。本報分兩期發表報告全文，供有關人士參考。
■安徽省人民代表大會財政經濟委員會
縣鄉財政的基本情況
截止2003年底，安徽省按縣級財政管理的***有76個縣、市、區（包括56個縣、5個縣級市、15個市轄區，以下均稱為縣），下轄1753個鄉鎮。本次調查活動，17個市人大常委會組織調查了45個縣111個鄉鎮，加上安徽省人大財經委先行摸底調查的5個縣14個鄉鎮，***組織調查了50個縣、125 個鄉鎮，分別占全省縣、鄉的66．7％和7．1％。調查範圍覆蓋了安徽省大部分縣?調查結果基本能夠反映安徽省縣鄉財政的情況。
從調查了解的情況看，各級政府及財政等部門為緩解縣鄉財政困難、保證基層政權穩定，通過發展經濟培育財源、優化支出結構、理順縣鄉財政分配關系、深化財政體制和農村稅費改革以及實行省直管縣與鄉財縣管體制等措施，縣鄉財政運行狀況漸趨好轉，農民負擔初步得到控制，幹部工資拖欠問題有所緩解，縣鄉財政管理逐步規範，政府債務惡性膨脹的勢頭得到遏制。
但是，隨著我國社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，宏觀經濟環境迅速變化，安徽省縣鄉經濟的結構性矛盾逐步暴露，增長態勢明顯趨緩，財政平衡基礎脆弱。由於財力拮據，多數鄉鎮連工資都不能按時發放，根本無力辦事業，更談不上發展經濟。財政是公***權力賴以生存的基礎，目前縣鄉財政面臨的嚴重困難不是壹個簡單的經濟問題，它已經阻礙了基層政權的順利運轉和農村社會事業的健康發展。突出表現為以下三個問題：
（壹）地方可用財力不足
按現行體制計算，2003年安徽全省縣鄉財政可用財力為153億元，其中：地方壹般預算收入約86億元，兩稅返還收入約13億元，所得稅基數返還約7億元，上級各項財力補助約47億元。按財政決算人數計算的人均可用財力為1．28萬元，最低的蒙城縣只有0．87萬元。其中：人均可用財力2萬元以上的縣有6個，1．5－2萬元的縣有12個，1．28－1．5萬元的縣有23個，1．28萬元以下的縣有38個。而2001年全國人均可用財力已達到2．18萬元，可見安徽省的人均水平遠遠落後於全國。
17個市所調查的45個縣，可用財力126．6億元，可用財力支出129．7億元，支大於收3．1億元。其中，收大於支的有14個縣，收支基本持平的有20個縣，支大於收的有11個縣。45個縣人均可用財力1．9萬元。這些縣大都是農業縣，工業對地方財政的貢獻率低，地方可用財力增長緩慢。
壹是農業稅占財政收入比重過大。從所調查的45個縣看，大部分縣農業稅占地方財政收入的比例都在40％以上，有的縣占60 ％左右。如望江縣鄉鎮農業稅占財政收入的比重平均在90％以上。這種收入結構易受自然災害影響，財政收入蘊含極大的不穩定性。
二是非稅收入占財政壹般預算收入比重過大，多數縣都占30％左右，而且部分縣非稅收入的比重仍呈不斷上升態勢。
三是上級財力補助占可用財力比重較大。45個縣的可用財力中，上級財力補助占到44％。
四是財政收入含有水份。有的鄉鎮存在收入基數不實、支出基數過緊、稅收任務與鄉鎮實有稅源脫節等現象。壹些鄉鎮為避免因未完成收入任務而被縣財政抵扣上級轉移支付和專項補助，只有采用“引稅”“墊稅”以及虛列收入的辦法來解決。
（二）剛性支出壓力大
壹是人員經費增長快。1991年底，安徽全省財政供養人口只有121萬人。自1992年撤區並鄉後，在行政管理體制改革滯後、民師大批轉正等各種因素影響下，縣鄉機構臃腫，財政供養人員迅速增長。2003年底，全省財政供養人口達167．3萬人，比1991年增加了46．3萬人。其中，縣級92．4萬人，平均每個縣財政供養人口1．5萬人；鄉鎮26萬人，平均每個鄉鎮財政供養人口150人。全省縣鄉財政供養人口占全省財政供養人口的70％以上，其中鄉鎮占16％。分縣看，供養3萬人以上的1個（宿州市墉橋區），2壹3萬人的16個，1．5壹2萬人的13個，1．5萬人以下的49個。
17個市所調查的45個縣財政供養人數***65萬人，其中行政人數11．8萬人，占18％；教師人數33．9萬人，占52％；其他事業人數19．3萬人，占30％。供養人數多的縣基本都是人口大縣，主要集中在阜陽、宿州、六安等北部地區。以阜陽為例，全市縣鄉財政供養人數1996年為10．7萬人， 1996年改市新設三區後?截至2001年財政供養人口增加到16．1萬人，增長50．46％。
同時，近幾年又是國家工資結構調整最快和增資幅度最大的時期，平均每個縣需增加財政支出近億元，每個鄉鎮需增加支出近百萬元。大部分縣特別是鄉鎮本級財力根本無法保證基本支出需要，要靠上級財政補助才能保證工資正常發放。省出臺的津補貼，地方不少縣鄉無力全部兌現，有的縣經常發生拖欠工資現象。如蕭縣截至2003年底，全縣累計拖欠工資2156萬元，占應發工資的9．7％，其中：縣本級拖欠1004萬元，23個鄉鎮有21個鄉鎮欠發職工工資1152萬元。
二是法定支出剛性增長。為體現國家對農業、科技、教育和計劃生育等社會事業的重視，相關的法律法規和政策文件具體要求，規定這些事業支出的年增長幅度要高於地方壹般預算支出的年增長率。對農業、科技、教育和計劃生育等社會事業的投入，其收益要經過較長時期才能得到回報，在短期內卻造成了支出剛性增長，縣級財政壓力不斷加重，導致部分縣鄉無法保證這些法定支出的增長。例如安徽省規定計劃生育投入，2001—2005年按總人口人均每年6元、7元、8元、9元、10元，省市縣三級按2：2：6比例承擔。對於壹些北部人口大縣，僅這壹項年均需要支出幾百萬元，且逐年上升。
三是財政專項支出項目配套多。例如農業綜合開發項目、中小學危房改造、國債項目、水利建設、公路建設等等，大部分都要求縣鄉財政按壹定比例資金配套，項目爭取的越多，配套的也越多，而縣鄉政府很少考慮本地的配套能力，建設項目多多益善。從而使縣鄉財政處境尷尬，不堪重負。
（三）債務負擔十分沈重
據初步統計，截止2003年底，安徽省縣鄉政府負債約313億元，其中：縣級政府負債181億元，縣均負債2．29億元 ；鄉鎮負債132億元，鄉均負債753萬元。幾乎所有的縣鄉都有負債而且債務逾期不能償還現象比較突出。這些沈重的債務包袱，使本來就運轉困難的縣鄉財政雪上加霜。
從17個市所調查的45個縣來看，2003年債務總額211億元，是2003年45個縣可用財力的1．67倍。其中縣級負債114億元，占54％；鄉鎮負債65億元，占31％；村級負債32億元，占15％。平均每個縣負債2．5億元，平均每個鄉鎮負債706萬元。負債最多的縣是廬江縣，負債10．1億元；負債最多的鄉鎮是阜陽市穎東區插花鎮，負債3957萬元。45個縣的211億元債務中，借上級財政21．5億元，欠糧食補貼等掛帳61．4億元，借國內金融機構33．4億元，借國外金融機構7．4億元，借其他單位和個人80億元，其他欠款7．3億元。沈重的債務負擔壹方面增加了縣鄉財政運行風險，另壹方面也直接影響和制約著縣鄉經濟發展。
縣鄉財政困難的主要原因
造成縣鄉財政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有歷史的，也有現實的；既有體制上的，也有工作等方面的。綜合分析，主要有下列四種原因：
（壹）縣鄉經濟欠發達
導致安徽省縣鄉財政普遍困難的最主要原因是縣鄉經濟欠發達，造成收不抵支，大部分縣鄉屬於典型的“討飯財政”。
壹是縣域經濟增速緩慢。調查的45個縣截至2003年底，人口占全省的49．0％，國內生產總值占全省的30．3％，財政收入僅占全省的19．3％。由於基礎設施落後，產業結構不合理，資金投入不足等多種原因，縣域經濟增長乏力。全省“八五”時期年均增長16％，“九五”時期年均增長7％，近三年平均年增長5．4％，其中去年因農業受災嚴重，GDP僅增長5％。財政收入、職工平均工資、農民人均純收入等主要指標增速近年來也普遍低於全省平均水平。與此同時，縣域經濟中的壹些主要指標占全省的份額也普遍下降。其中，GDP占全省的份額由2000年的48．1％下降為2003年44．3％，財政收入由32．4％下降為26．3％，農民人均純收入由相當於全省的98％降至92．7％。
二是產業結構層次較低。截至2003年，安徽省第壹產業增加值占國內生產總值的18．8％，比全國高4個百分點；第二產業增加值占國內生產總值的44．8％，比全國低8．1個百分點；第三產業增加值占國內生產總值的36．4％，比全國高4．2個百分點。調查的45個縣三次產業增加值分別占國內生產總值的32．9％、32．6％、34．5％。從調查的結果看，安徽省縣鄉經濟結構中對財政貢獻率高的第二產業，尤其是工業的發展較為落後。在縣域經濟中，第二產業比重比全省低12．2個百分點。多數縣存在第壹產業過重、第二產業脆弱、第三產業滯後的現象，三次產業之間關聯度小。
三是工業經濟全面滑坡。縣鄉企業由於規模小、技術含量低、債務負擔重，受國家宏觀經濟政策影響大，抗禦市場風險的能力弱，在市場競爭中處於劣勢，不少縣鄉企業紛紛倒閉。
四是農業產業結構不合理。具體表現為：種植業比重偏高，在種植業中又以糧食種植為主；農業內部各業之間區域化布局不明顯，專業化生產水平低，生產經營規模小；政府對農業產業結構調整的投入不足等。
五是新增稅源少。由於縣鄉受經濟環境、地理條件、資金、技術等多種因素影響，外向型經濟和民營經濟壹時難以發展，在傳統財源大幅萎縮的同時，縣鄉財政普遍缺乏新的財源增長點。
（二）財權和事權不對稱
財權和事權不對稱集中表現為財力層層向上集中，而事權卻不斷下放。
壹是收入上移。縣鄉在五級財力分配中處於弱勢地位。1994年實施分稅制後，財政分配逐漸向上級政府集中。縣需要將增值稅的75％和消費稅的100％上交中央財政，地方得到的較少。省級和市級在中央集中壹部分財力的基礎上，又對***享收入和地方固定收入進行了分成，即對縣鄉財力再次進行了集中。
二是支出下移。財稅體制改革以來，地方財權相對縮小，而縣鄉政府保穩定、保改革的事權支出範圍在擴大。縣鄉政府需要承擔義務教育、公***衛生、基礎設施、社會穩定、環境保護、行政管理等諸多責任。有些支出，縣鄉負擔比重較高，而中央、省、市只負擔很小的比重。在本次調查的45個縣的縣鄉支出中，農村教師工資和教育投入支出大部分都占70％以上，是縣鄉財政支出的大頭。許多基層幹部群眾認為，這個包袱不能只讓基層背，上級應統籌城鄉發展，承擔更多責任。
三是縣鄉財政缺乏主體稅源。分稅制體制實施後，增收的大頭在中央，地方稅大都是稅基不穩固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，缺乏穩定且有規模的稅種。
（三）稅收征管體制不順
壹方面表現在目前實行的稅收部門垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財政收支預算難以落實。如濉溪縣，自1999年以來，縣人代會批準的財政預算收入任務年年不能完成，失去了批準預算的嚴肅性。五年中，上級稅務部門下達給縣地稅局的任務比縣人大批準的預算少4900萬元，平均每年少980萬元。
另壹方面表現在政府為完成本級預算，不得不付出很高的成本。據統計，近年來全國的稅收成本約為10％左右，而安徽省的稅收成本卻普遍偏高。比如2002年，濉溪縣地稅部門實現稅收收入5907萬元，而稅收成本卻達927萬元，占整個地稅收入的15．7％。稅收成本在安徽省皖南山區的某些縣鄉所占比例更高。
（四）債務成因錯綜復雜
過去由於在計劃經濟體制下縣鄉財政包攬過多經濟建設和管理職能，遺留下來很多債務。這些沈重的債務負擔難以在短時間內化解已成為縣鄉財政運行巨大的風險。特別是鄉村債務成因復雜，化解難度更大。主要原因有：
壹是舉債完成各類達標升級活動。這些支出都是硬性的，不辦不行的，上級政府提出所謂的“壹票否決制”，給基層財政造成極大壓力。在各種達標升級活動的壓力下，鄉村為完成任務，舉債辦了壹些超越鄉村財力及群眾承受能力的工程及名目繁多的達標升級活動等。據調查，潁上縣鄉村兩級因“兩基”達標欠債就高達5600萬元，占2003年該縣財政收入的37．1％。
二是政府作為投資主體發展鄉鎮企業。壹些鄉村以直接籌措或企業借款鄉鎮政府擔保的方式籌資、借款盲目上項目辦了壹批企業，這些企業由於裝備技術落後和管理水平低，現多數停產關閉，致使鄉鎮政府成為債務主體或負連帶責任。
三是借款墊繳稅費。前幾年在稅費的收取上，上級逐級下達任務，且作為考核鄉村幹部政績的重要指標，鄉村為完成任務，先行借債墊付，之後收不上來，形成大量債務。
此外，據從安徽省審計部門了解的情況看，壹些地方存在著縣裏滯留農村稅費改革轉移支付資金，鄉鎮抵扣、挪用、平調村級轉移支付資金等現象。如太湖縣2000－2003年***有392．6萬元轉移支付資金未按計劃分配落實；含山、無為、太和、阜南等縣部分鄉鎮分別挪用幾十萬元村級轉移支付資金，用於抵扣農業稅、彌補鄉鎮政府經費不足等。層層挪用和抵扣更加劇了基層財政的困難。（上）
解決縣鄉財政困難的意見和建議
與全國總的形勢相比，安徽省縣鄉財政困難既有***性的壹面，也有特殊性的壹面。就安徽省而言，各地的發展不平衡，困難程度也不壹樣。因此，解決縣鄉財政困難要解放思想，實事求是，因地制宜，分類指導。各級政府和有關部門要堅持科學的發展觀和正確的政績觀，把加快發展作為第壹要務，高度重視和切實解決縣鄉財政困難問題。根據這次調查的情況，為盡快使縣鄉財政走出困境，提出如下五點意見和建議。
（壹）加快縣域經濟發展，積極培育有效財源
經濟決定財政。解決當前財政困難的關鍵在於發展經濟，培植財源。堅持全面、協調和可持續的發展觀，結合政府職能轉變和區域發展戰略的調整，為區域主導產業的振興、民營經濟的崛起及其競爭優勢的形成，提供良好的環境條件，是防範和化解縣鄉財政風險的治本之道。
壹要按照工業強省的要求，堅持走新型工業化道路，切實促進產業集聚，大力提高工業化水平。當前要充分利用好現有的工業園區和開發區，進壹步完善基礎設施，優化發展環境，吸引更多的工業項目尤其是具有集聚效應的項目進入園區，推進工業化水平的不斷提高。
二要以工業的理念辦農業，加速農業產業結構調整。充分利用當前國家和省市對農業的各項優惠政策，實現農產品的優質化、標準化，農業生產的規模化、集約化，農產品經營的產業化、組織化。
三是以工業化帶動服務業和城鎮化建設的發展，加速並完善富余農民的勞務輸出。努力推進城鎮投資管理體制改革，全面引入市場機制，吸引各類社會資金參與開發建設，壯大經濟基礎，完善城鎮的服務功能。
四是借鑒縣域經濟發展較快省份的經驗，擴大縣級政府的經濟管理權限，加大支持縣鄉發展經濟的力度。在各項改革和實際工作中，既要建立約束機制，更要建立激勵機制，充分調動縣鄉兩級發展經濟的積極性。通過省市級政府對縣級政府進壹步放寬管理權限，使縣壹級政府具備統籌縣域經濟發展、協調部門關系所必須的權力和責任，先予後取，放活促強。要抓兩頭，促中間，對發展快的給予特別獎勵，對發展慢的給予政策支持；對財政收入超收部分，可隨著超收的幅度相應提高獎勵的比例；要建立健全中小企業信用擔保體系，專項安排園區貼息資金，積極支持開發區和工業園區建設，大力扶持和發展民營經濟；縣鄉政府要采取積極措施切實解決工資發放問題，防止發生新的拖欠。
（二）精簡機構裁減人員，推進政府職能轉變
我國實行的是五級政府架構，行政層次多，管理成本高，工作效率低。機構臃腫，人浮於事，財政供養人口過多的問題不解決，解決縣鄉財政困難是句空話。
要深化行政管理體制改革，減少管理層次、減少機構、減少人員，上至省級下至村級，都要精減。結合目前的撤鄉並村工作，要抓緊落實到位，絕不反彈，避免重新回到“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的老路上去。
在合並機構、裁減人員的基礎上，按照完善社會主義市場經濟體制的改革方向和建立公***財政體制的要求，加快政府職能轉變。重新調整各級政府的職能定位和對下級政府及其主要領導人的考核方式，加快政府從競爭性、盈利性領域的退出步伐，將政府的主要精力轉向提供公***物品和服務、調節收入分配、調控宏觀經濟運行、為市場主體特別是中介組織的發育提供良好的發展環境上來。結合推進政府職能的轉變，加強政府的社會管理和改革服務職能，促進政府行為的規範化、決策的科學化和民主化建設，加強對政府行為的社會監督。
（三）逐步化解縣鄉債務，促進縣鄉財政良性循環
在深化縣鄉財政管理體制改革、完善財政監督機制的基礎上，努力化解債務包袱。
首先要嚴格防止新增債務。堅持量入為出原則，有多少錢辦多少事。嚴格控制縣鄉財政的增量債務在債務治理政策中的作用十分重要。縣鄉財政舉辦公益事業，必須堅持量入為出的原則；嚴格禁止高息借貸行為；按照政企分開的原則嚴格規範基層政府行為，杜絕政府為企業擔保貸款。
其次要依法分類化解債務。對於基層財政向民間高息借款形成的存量負債，實行本息分離，不準利息轉本金。對於農戶拖欠稅費由財政借款代交而形成的負債，需要區別對待。無能力還款的困難戶，實行減、免、緩的政策；壹次性還清有困難的農戶，經村民大會討論可以分期償還；欠款大戶，可以給予優惠政策鼓勵其積極還款；有能力而拒不償還的農戶，需要采取訴訟程序，依法清欠。建議比照國有企業解困的有關辦法，對向銀行、信用社貸款形成的債務實行停息掛帳。基層財政不僅僅有債務，還有相當規模的債權，盤活債權化解存量債務不失為基層財政“輕裝上陣”的可行之策。如當塗縣石橋鎮不等不靠，自力更生，通過“清理降息、盤活資產、節約開支、力戒新債”等措施，截止2003年末已消化村級債務74．5％。
（四）堅持財權事權統壹原則，逐步完善縣鄉財政體制
壹是按照建立公***財政的要求，合理劃分縣鄉財權、明確縣鄉事權，確保縣鄉財政有較穩定的收入來源。科學劃分和明晰界定各級政府的事權，是推進財政體制改革的基礎工作，也是完善分稅制改革的重要基礎。鑒於在現行財政體制下，縣鄉政府集中了過多的事權，與其掌握的財權嚴重不對稱，有必要重新調整或進壹步明晰各級政府的事權，將已經不適當下放的事權上收；或在事權不上收的前提下，明確中央或省市政府的投入責任，按事權多少的原則安排轉移支付；適度調整省和市縣、縣與鄉鎮之間的財政分配關系，從體制上確保縣鄉財政基本支出需要。
二是加大上級對下級的轉移支付力度，努力增強縣鄉財政的保障能力。特別是對農村義務教育，要進壹步強化中央及省級政府的投入責任，最好全部由中央和省兩級財政負擔。國家既然強調九年制義務教育，就應該盡到履行九年制義務教育的義務。
三是切實減少下級配套資金，減輕縣鄉財政支出壓力。同時，要徹底取消各種名目繁多的達標升級和檢查評比活動，為縣鄉財政發展創造良好的環境。
（五）嚴格預算管理，硬化預算約束
各級政府和有關部門要認真貫徹預算管理有關法律法規，積極推進綜合預算和部門預算等項改革，統籌安排預算內外財力，建立預算績效評價體系，加強預算管理和財務監督，進壹步提高財政的調控能力和財政資金的使用效益。在預算編制時，要逐步實行全口徑預算管理，特別要將年初能夠明確和數額較固定的上級財政稅收返還補助、各種專項補助、社會保障補助等項目編入預算，增強預算編制的完整性和透明度。在預算執行中，要堅持“先有預算，後有支出，嚴格按預算支出”的原則，切實維護預算的嚴肅性。
各級人大及其常委會在依法履行職責、開展預算審查監督方面進行了積極的探索，取得了壹些經驗。但由於體制等方面的原因，仍存在不少薄弱環節。因此，建議各級人大及其常委會要深入貫徹《中***中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中“加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”的要求，進壹步加大預算審查監督力度，依法加強對預算編制、執行、調整和決算的監督，促進政府依法行政、依法理財。對預算執行中的壹些重大問題，要充分采取各種監督形式，特別要善於利用審計監督和輿論監督等形式，以提高預算審查監督實效，推進預算審查監督由程序性向實質性轉變。
幾個需要研究探討的具體問題
解決縣鄉財政困難是壹個復雜的系統工程，還有壹些深層次的問題需要進壹步研究探討。
（壹）建議結合在安徽全省範圍實行的省直管縣和鄉財縣管財政體制改革，研究探討減少政府層次和預算級次的可行性。省可直接管到所有縣，鄉鎮壹級政府的預算由縣政府統壹編制，省以下逐步實行兩級政府兩級預算體制。
（二）逐級下放管理權限，完善地方政府職能。對已經上收的部門，要下放給地方政府；或者在不改變現行體制的情況下，將地稅、工商、食品藥監、質量技術監督等垂直部門的預算編制細化到縣級，由縣級政府管理，以適應縣級政府履行職責的需要。
（三）改革稅收征管體制，實行地方稅收統壹征收。為進壹步加強對稅收的征管，縣級國稅、地稅和財政部門合並，成立財稅局，隸屬本級政府管理，實行統壹征收，及時分解，分別入庫。