我國現行行政強制執行模式存在的主要問題有哪些

我國現行行政強制執行的模式可概括為：以申請人民法院執行為原則、以行政機關自力執行為例外。其直接的法律依據是我國《行政訴訟法》第66條的規定，即“公民、法人或其他組織對於具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”。我國現行行政強制執行模式建立的歷史背景考察我國行政強制執行的發展歷程，可以發現，我國現行以法院為主的行政強制執行模式是當時民事強制執行制度影響的結果。改革開放前，由於我國實行高度集中的計劃經濟體制和高度集權的政治體制，行政行為的實施主要靠組織力量和政府指令進行，不存在人民法院對行政決定的執行制度。20世紀80年代初，行政訴訟案件依照民事訴訟法審理，與之相適應，法院在審理法律規定可以向人民法院起訴的行政案件也就適用民事強制執行模式。行政機關對不履行行政決定義務的相對人，申請人民法院強制執行；而人民法院接到申請後，實際上是將行政決定視同法院的裁判書、調解書等其他生效的法律文書，由法院的執行庭強制執行。行政決定的法律效力可與法院裁判文書的法律效力相“媲美”，法院對行政決定的合法性並不具有審查權。可見，這壹時期的行政強制執行制度脫胎於早期的民事執行制度，是“強制執行權是司法權”、“法院應統壹行使強制執行權”這壹觀念的產物。 1989年《行政訴訟法》頒布以後，我國行政強制執行仍帶有強烈的民事強制執行的色彩。《行政訴訟法》僅規定了行政機關可以申請人民法院強制執行，但沒有明確規定法院對申請執行的具體行政行為的合法性進行審查及如何審查。《最高人民法院關於貫徹執行〈中華人民***和國行政訴訟法〉若幹問題的意見》（試行）第85條規定，行政機關依法申請人民法院強制執行時，如果人民法院發現據以執行的法律文書確有錯誤，經院長批準，不予執行，並將申請材料退回行政機關。而進行審查的機構和法院執行民事訴訟的裁判或其他法律文書壹樣，都是執行庭。直到1996年，《最高人民法院關於處理行政機關申請人民法院強制執行案件分工問題的通知》第壹次明確規定，行政機關申請人民法院強制執行案件由行政審判庭負責審查，需要執行的，由行政審判庭移送執行庭辦理；1998年《最高人民法院關於辦理行政機關申請強制執行案件有關問題的通知》重申了行政審判庭負責審查行政機關申請人民法院強制執行的案件；2000年《最高人民法院關於執行〈中華人民***和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》進壹步明確了行政審判庭對申請執行案件的審查權和執行權，以及審查的期限、裁判形式和不予執行的標準等，從而使行政強制執行與民事強制執行區別開來。我國現行行政強制執行模式的內容我國目前還沒有統壹的《行政強制執行法》，從散見於各種法律法規中有關行政強制執行的立法可以看出，我國現行以法院為主導的行政強制執行主要由三個部分構成：壹是行政機關自行強制執行。如果法律法規明確規定由行政機關依法強制執行的，行政相對人拒不履行行政義務時，行政機關有權自行強制執行，無需申請人民法院強制執行。行政機關自行強制執行的內容通常僅限於行政機關為相對人科以普通義務和法律法規確定的義務，較少涉及到行政機關對違反法律法規者科以制裁性義務的情形。行政機關自身強制執行多以行為和人身為強制內容，有關金錢給付義務的履行除特殊幾類行政機關（如公安、稅務、海關等）享有自行強制執行的權力外，多數行政機關沒有此種權力，需要由行政機關申請人民法院強制執行。二是申請人民法院強制執行。如果法律法規沒有明確賦予行政機關強制執行權，不管法律法規有無規定，行政機關均可申請人民法院強制執行。從我國現有的法律法規的規定來看，大多數行政處理決定要由人民法院強制執行。還有壹些法律法規，既沒有規定行政機關自身強制執行，也沒有規定申請人民法院強制執行。對於這種情況，解決的規則是：凡是法律法規未授權行政機關自行強制的，均需向法院申請強制執行。從我國法律法規中所反映的情況來看，申請法院強制執行的行政義務多為金錢給付義務，即行政處罰中的罰款、沒收等財產罰。而另外壹些如警告、暫扣吊銷許可證、執照處罰等都是類似確認或形成判決的處罰，無須申請法院強制執行。三是行政機關可選擇的強制執行。除上述由行政機關自行強制執行以及須申請法院強制執行的立法情形外，有些法律還規定了可選擇的行政強制執行模式。如《海關法》第93條規定：當事人逾期不履行海關的處罰決定又不申請復議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關可以將其保證金抵繳或將其被扣留的貨物、物品、運輸工具依法變價抵繳，也可以申請人民法院強制執行。這種選擇模式實際上是法院強制執行的壹種特例。即只有在法律授權行政機關於執行前己采取某些強制措施的前提下適用。如果行政機關沒有此類強制措施，仍然要向法院申請強制執行。根據有關學者對我國涉及行政強制執行的65部法律法規進行的研究與統計，規定行政機關有權自行強制的約占23%，規定申請法院強制執行的情況約占70%，規定可選擇執行的約占3%，只有處罰規定而沒有規定由誰執行的占4%。從這組數字也可以看出，我國行政強制執行是以申請人民法院強制執行為主，以行政機關自行強制執行為輔。我國現行行政強制執行模式存在的缺陷從理論上講，我國以人民法院為主的行政強制執行模式，有利於防止行政專橫，保障相對人合法權益。然而，從實踐反饋的情況看，這種以法院為主導的強制執行模式的實際運轉效果並不理想，表現出諸多缺陷：壹是不利於提高行政效率。以法院為主導的強制執行模式，壹方面由於大多數行政機關自身沒有強制執行權，其作出的生效的具體行政行為必須申請人民法院強制執行，而申請人民法院強制執行，程序繁瑣，時間冗長，難免導致壹拖再拖，造成具體行政行為所確定的義務很難及時實現，從而大大影響行政效率。另壹方面，大量的申請執行的行政案件也使法院不堪重負。二是與“起訴不停止執行原則”相矛盾。起訴不停止執行原則是行政訴訟法上的壹項特有原則，它是指行政主體的具體行政行為壹經作出，即推定其合法有效，具有執行力，不因相對人提起行政訴訟而停止執行。對此，我國《行政訴訟法》第44條作了專門規定，即 “訴訟期間，不停止具體行政行為的執行”。起訴不停止執行原則是建立在行政行為效力的原理之上的，即行政行為壹經作出並經告知、受領或附條款規定之日起，就具有公定力、確定力、拘束力與執行力，其中，行政行為的執行力是行政行為公定力、確定力與拘束力的最終目的、保障或實現。但是，我國現行的以法院為主導的強制執行模式，與“起訴不停止執行原則”發生了沖突。根據行政訴訟法新司法解釋第94條的規定，壹般情況下，人民法院在訴訟過程中，對被告申請強制執行的不予執行，只在極少數特殊情況下才可以先予執行。也就是說，在我國現行的行政強制執行模式中，起訴停止執行是原則，不停止執行是例外。《行政訴訟法》規定的“起訴不停止執行”實際上只適用於行政機關自力執行的情形。而在現行體制下,行政機關自力執行所占比重極小,“起訴不停止執行原則”已處於被“擱置”的狀態。三是損害了司法權的本質。我國現行強制執行模式將絕大部分行政強制執行權分配給人民法院，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色錯位，既浪費了有限的司法資源，又損害了司法權的本質。司法的內涵應當是“司法機關依法對爭議所作的具有法的權威的裁判”, 其本質是“權威裁判”，換言之，人民法院始終扮演的是壹個消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機關的申請去強制執行行政決定，這樣“行政機關就成了裁判所，法院到成了行政機關，成了執行行政行為的機關”，這種司法與行政角色的嚴重錯位、裁判與執行職能的嚴重顛倒制度，容易導致行政訴訟中的裁判不公與執行回轉。其結果使得“法院對行政機關的支撐功能遠遠超過了監督功能”，“法院成了政府機關的執行部門，司法權與行政權又形成壹股合力來對付行政相對人，實際上否定了行政訴訟制度存在的基礎”，致使“民告官”的行政訴訟發生了令人擔擾的變異。四是法律責任不健全，追責機制不完善。現行以人民法院為主導的行政強制執行模式不利於明確有關機關的相應責任，導致申請人民法院強制執行的規定在實踐中容易落空。因此，必須對我國現行行政強制執行的模式進行改革與完善。□