（壹）中西方公務員範圍劃分比較
世界各國對公務員範圍的界定總體上存在三種基本類型：
壹是以英國為代表的小範圍型，主要指中央政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官，不包括由選舉產生或政治任命產生的內閣成員和各部政務次官、政治秘書等政務官。簡單地說，就是除去政治性官員以外的常任文職人員。它排除政治性官員、司法性官員、軍事人員以及從國庫支付全年薪金的其他人員。
二是以美國為代表的中範圍型。他們把中央政府機關中的所有公職人員都稱作文官，既包括政務官，又包括事務官。但適用公務員法的只是事務官。同時美國公***事業單位的人員和國營企業的管理人員也都屬於公務員的範疇。
三是以日本和法國為代表的大範圍型。包括從中央到地方政府機關所有公職人員、市鄉村鎮的公職人員以及國會工作人員、審判官、檢察官、國有企業事業單位的工作人員等。相對於前二類範圍較寬泛。
可見各國對公務員範圍的界定模式不壹，方法不同，但總體上對於西方各國而言，凡是在國家和地方政府機關公***團體中從事公務者都是公務員。也就是說,西方國家公務員範圍的劃分是比較寬的。
我國的公務員是指各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員,包括各級人民政府的組成人員、各級政府中除工勤人員以外的非政府組成人員,還包括行使政府職能的事業單位的組成人員,如國家專利局、稅務局等單位的工作人員。所以說在我國對公務員範圍劃分是比較嚴格的。
這壹劃分具有如下特征：壹是強調工作組織機構的行政性。即只有在各級國家行政機關任職、行使行政權力、履行行政職能者才屬於公務員；二是體現了我國政治制度的特點。我國不實行西方國家的兩黨制、多黨制，不存在輪流執政的更叠問題，因而也沒有政務官和事務官的區分問題，所以所有的政府公職人員都屬公務員；三是薪金支付來源不作為劃分公務員和非公務員的依據；四是把工勤人員排除在公務員範圍之外。這與西方各資本主義國家把由國庫支付薪金的工作人員劃分為公務員的做法明顯不同。
從19世紀末開始,“文官”、“文官制度”便逐步成為公***管理尤其是政府管理乃至日常生活的常用語,而相應的“公務員”、“公務員制度”則是二戰後才流行起來的術語。在英語中,“Civil Servant”和“Civil Service”即表示“文官”,只不過前者是單數名詞,後者是集合名詞,表示全體文職人員。
各國對文官的名稱不盡相同，如日、德、法稱“公務員”，美稱“職業文官”、“政府雇員”等，但壹般來講，文官是指在發達資本主義國家(也含第三世界壹些國家)的國家行政機構中擔任工作，通過非選舉程序而被任命，不與內閣***進退，壹旦錄用如無過失便長期任職的工作人員。
文官制度是資本主義國家以法律或法令確定的關於文官的錄用、考試、考核、調動、晉升、獎懲、培訓、工資、福利、退休離職以及分類管理等壹整套規章制度和管理體制。如果以1854年著名的諾斯科特·屈維廉報告(《關於重組英國文官的報告》)作為英國文官制度誕生的標誌的話,那麽西方的文官制度(公務員制度)已經歷了近150年的歷史演變過程。
從歷史淵源上看，文官制度明顯受到了中國封建國家長期實行的科舉考試制度、考核制度和爵、位、祿分開管理等人事制度的重大影響。西方學者甚至公認，現代文官制度幾乎在所有方面，都可在中國封建吏治中找到它的原本或雛形。但不是簡單再現，照搬照抄。
英國最早形成文官制度，是資產階級在反對封建君主的“恩賜官爵制”的過程中，並在總結資產階級的“政黨分肥制”經驗教訓的基礎上逐步形成和完善起來的。1805年，英國出現了在政府機構中設置常務官的情況。19世紀初，英駐印度總督針對東印度公司腐敗的人事制度，采取壹些改革措施，也對國內產生了很大影響。l 853年，按英政府指令。查理·屈維廉和斯坦福·諾斯科兩人詳盡考察和研究了政府的官制狀況和東印度公司的人事制度，草擬了《關於建立英國常任文官制度的報告》，通稱為“屈——諾氏報告"，歷數官制弊端，建議通過公開考試錄用官吏，並對考試辦法、官吏的使用、分級管理、考核、晉升、待遇及調動等提出系統設想。1855年2月，帕麥斯內閣頒布了《關於錄用王國政府文官的樞密院令》，決定成立三人文官委員會，負責文官的考選。以後又經過十幾次改革，文官制度正式確立了。
美國受英國影響，也改革了文官制度。美國現行文官制度是從“政黨分肥制”的基礎上發展起來的，1883年通過了“文官制度法”，即“彭德爾頓法”，但未能根除“分肥制”，只是在美國兩黨輪流執政的政治制度下，將“分肥制”限制在統治階級內部及上層。
法國由於長期保留封建官僚制度，直到1959年戴高樂總統發布政令，才得以頒布與施行《法國公務員章程》，才真正建立了現代文官制度。日本則全面效仿美國的模式。
（三）西方國家公務員制度的特點
西方公務員制度是西方國家在行政管理領域長期探索與實踐的成果。它的建立實現了全體公民進入政府工作和擔任官職的權利；它的成功運作開辟了行政管理法治化的新時代，並成為人類文明寶庫中的***同財富。
西方國家公務員制度的特點如下：
1、公開考試，擇優錄用
這是西方文官制度最重要的壹條原則，強調機會平等、公開競爭、擇優。
2、嚴格考核，論功行賞
考核是文官制度中壹項重要內容，是提高工作效率的中心環節。西方各國十分重視並在文官法或有關法律中具體加以規定。
3、職務常任。
文官制度的壹大特點是“無過失不受免職處分”，職務常任。政務官則實行任期制。在英國，高級文官同政務官之間存在著微妙的關系，壹般說他們合作得很好，因政務官離不開事務官，事務官也要依靠政務官去實現自己的主張。科學技術的進步需要專業知識，通常政務官不太具備。現代行政要求有醞釀期、試驗期和連續性，這也是經常改選的大臣、部長們所不具備的，所以在這些方面占優勢的高級文官就有了較大的實權。而常任文官具有長期積累的經驗和知識，掌握各種檔案資料、情報和數據，他們又有可供支配的人才資源，是實權派，政務官不輕易得罪他們。否則他們采取拖延、擱淺等手段，置政務官於困境，使政策難以貫徹，改革難以實行。
4、法律保障
西方國家都有專門的公務員法規，對其地位、權利和義務以及對權利的保障都作了詳盡的規定，使公務員職業穩定，並在法律上得到保障。。
5、較優厚的工資福利待遇。
（四）西方國家公務員制度發展趨勢
1、錄用形式向多樣化方向發展
選任制、委任制、考任制、聘任制並用，以傳統考任制形式為主。壹方面傳統考任制目益縮小範圍，另壹方面傳統的基本錄用形式變得更為靈活和更有針對性。
2、考試辦法向度量化方向發展
(1)考核辦法同“職位分類”掛鉤。
(2)采用積點評分法，參照標準分數線考核各項因素。
(3)終身職業培訓：
①加強各級文官基本功訓練的入門培訓。
②加強在職培訓。
3、人事管理向現代化方向發展。
主要包括：人事管理在理論上、方法上向現代化方向發展；人事管理手段的現代化，即運用現代化機械設備和電子設備，如電腦、電視電話、閉路電視等。
分類管理科學方法的應用，主要是“職位分類”。
（五）我國與西方國家公務員制度的比較
1、從權利和義務上看，我國和西方公務員既有相同之處，也有顯著區別
我國和西方國家公務員權利和義務的***同點體現於都規定公務員要依法行事，忠於職守，為大眾服務，遵守紀律，不得經商，不得參加與本部門有關的贏利活動，不得兼職等等。而其差別體現在兩個方面：首先，西方各國強調地方公務員的權利和義務壹般僅限於服務的地區範圍，而在我國，所有的公務員所享受的權利和承擔的義務都是相同的，根本不受服務地區的範圍限制；其次，西方各國強調公務員“政治中立”，不介於政黨活動，即為文官工作不受黨派鬥爭的影響，如各國公務員法都明確規定：公務員不得參加政黨的競選活動和支持競選的募捐活動，不得擔任由選舉和政治任命產生的公職，不得接受政治捐款等等。規定“政治中立”的目的是為了在多黨競爭的政治環境中，避免“政黨分贓制”造成的工作混亂和官員隊伍的動蕩不穩，從而使業務類公務員不卷入政治鬥爭，以保證政府各項工作的有條不紊地進行，穩定公務員隊伍，保持政策的連續性和政治的穩定。但是實際上完全做到“政治中立”是不可能的。在我國，則是要求全體公務員都要堅持中國***產黨的基本路線，並接受馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”的教育，我國公務員制度的建立是為貫徹黨的基本路線服務並提供組織保證的，這與西方文官制度所標榜的“政治中立”有本質的區別。眾所周知，作為上層建築的國家政治制度的公務員制度，必然取決於並服務於本國的根本政治經濟制度，由於國情不同，文化傳統各異，因而必然各具其特色。
2、在公務員的錄用考核方面，西方各國與我國也有所不同
西方各國對公務員的選用，是以公務員是否具有職務上所需要的知識能力為標準的，而為此所采取的方法即是客觀公正的競爭考試，保證真正優秀的人才有機會擔任公職，這樣有利於提高公務員的素質，克服政府官員任用中的不正之風。西方各國對公務員的考核側重於功績的原則。這是任用標準和依據的重要原則。要求按照工作成績決定晉升，具有客觀的測評標準。因為才能的高低、品行的好壞，應該反映在工作成績上。功績制原則的作用就在於激勵公務員努力工作，提高政府的工作效率，同時，又可以強化競爭機制，促使公務員不斷地爭先創優。壹句話，功績制原則可以充分調動公務員的積極性和創造性。美國的考績制度便是如此。但這種考核往往註重人的現實能力，忽視人的潛能與發展趨勢，這也是壹個缺點所在。在我國對公務員的年度考核所堅持的原則：壹是客觀公正的原則，即要全面準確地實事求是地反映公務員的狀況，並按統壹標準公平地做出對公務員的評價；二是民主公開的原則，就是要將考核的內容、標準、方法和程序等公諸於眾，公開接受群眾監督，並通過征求意見，民主評議的方式，讓群眾直接參與考核；三是依法考核的原則。其考核內容，即從公務員的德、能、勤、績四個方面進行全面考核，重點考核工作實績，強調堅持德才標準和註重考核政治思想表現。
與西方公務員考核壹樣，我國的公務員年度考核結果也是晉升的依據，但在考核上也有壹定的區別：西方各國對公務員的考核主要是考勤和考績，以考績為重點，壹般不問政治行為；而我國則要求德才兼備。考核方法不同，西方各國以領導考核為主，考核結果不公布；而我國是采取領導與群眾相結合的考核方法，考核結果通知本人。考核機構不同，西方各國以人事部門為主對各部門考核，而我國是各部門自已考核。年考核次數不同，西方各國多年考核兩次，我國則考核壹次。考核程度不同，我國考核相對復雜些。
3、從公務員與政府的關系來看，我國與西方各國有重大區別
西方各國公務員與政府的關系是雇用關系，把文官系統看作是獨立的利益集團，將文官身份分裂開來（對公眾是官員，對政府是雇員）。我國的公務員是人民的勤務員，是國家的主人，是代表人民行使國家行政權利的工作人員，他們和政府的關系是***同履行行政責任的連帶關系。
4、在公務員培訓方面，我國和西方各國有所不同
西方各國很重視對公務員知識的更新和能力的提高，因此以各種形式對公務員進行培訓，來保證公務員素質不斷適應社會發展的需要，提高現有行政管理水平。如英國1970年成立了文官學院，以加強對文官的培養工作。而且西方各國還註重對公務員人格的培訓，以使其具有良好的品質，這樣才能在工作中兢兢業業地完成其本職工作。此外，對新錄用的公務員或公務員晉升職務都要進行培訓。西方各國比較重視公務員專業化原則，用人註重知識和專業，所以也要對公務員進行社會科學的培訓，以拓寬其視野。另外，還進行單門知識和專業技術的培訓以及對專門機構整理出來的政府機關亟待解決的實踐課題和理論課題的研修培訓。西方各國對公務員的培訓，強調針對性、靈活性的原則，形成了壹些行之有效的培訓方式。例如，法國國立行政學院是專門培訓非技術性高級文官的“超尖子”學校。該院有壹套自己的組織形式、嚴格的招生制度和獨特的教學方式，以滿足培訓目標的需要。
在我國，《國家公務員暫行條例》規定：國家行政學院、地方行政學院以及其它培訓機構按有關規定承擔國家公務員的培訓任務。國家行政學院負責培訓高級公務員和部分中級公務員；地方行政學院負責培訓地區中級和初級公務員；其它培訓機構主要包括國務院各部委和直屬機構所屬的管理院校、高等院校的成人教育機構等。它們分別按系統或按專業承擔有關公務員的培訓工作。其培訓內容主要是堅持政治教育和業務培訓相結合。其類型有新錄用的公務員培訓、晉升領導職務的公務員的培訓、專門業務培訓、知識更新培訓等。相比較而言，我國公務員的培訓在規範化和制度化方面與西方各國差距較大。
（六） 我國公務員制度的完善和發展
我國公務員制度建設開始於80年代中期，迄今已有15年的歷史。經過短短15年的探索與實踐，我國公務員制度建設已取得了令人矚目的成就，初步實現了由傳統的人事制度向現代公務員制度的轉變，建立起國家公務員制度的基本框架，形成了壹個以《國家公務員暫行條例》為主導，由近40個單項法規和實施細則為配套的公務員管理的法規體系；國務院和縣級以上的地方各級政府機關已完成了職位分類和人員過渡工作。與此同時，國家公務員的各種基本運行機制逐步確立起來。例如，公開、平等、競爭、擇優的競爭機制已初步形成，各地普遍推行公務員錄用考試，通過公開考試，擇優錄用；嚴格考核、憑功績晉升的激勵機制已開始發揮作用，各級政府機關全面推行年度考核，考核的辦法也逐步完善；勤政廉政的機制也開始確立，各地普遍采用輪崗交流、回避、政務公開的做法。通過全面實施國家公務員制度，我國公務員隊伍的結構得以優化，人員的素質明顯提高。
但是，由於我國推行公務員制度的時間短，再加上我國正處於體制轉軌時期，目前我國的公務員建設不盡如人意，存在諸多的問題與缺陷。公務員制度在實踐中遇到了壹些問題[1]，突出表現在：
第壹，制度建設還不完善。主要表現在三個方面：壹是立法層次較低，權威性不強。《國家公務員暫行條例》的立法層次相對較低，制約了公務員制度的完善和發展；二是有些制度需要改進。如公務員職位分類。目前在管理中只有領導職務和非領導職務的區分，分類的特點體現的尚不充分；三是壹些單項配套制度尚未配套。
第二，制度執行還不到位。如考試錄用制度。作為壹項成功的人事制度改革，得到了社會的廣泛認可與支持，但是，到目前為止，“凡進必考”還沒有全面落實到位。據統計，全國黨政機關新錄用人員中有38％沒有經過考試，這種情況在縣鄉更為突出。
第三，制度創新還不規範。近年來，各地各部門在公務員管理的很多方面進行創新，取得了突破，但也存在壹些問題。比如競爭上崗，如何處理考試、考核與民主測評的關系等等，還需要進壹步研究規範。
與西方各國的文官制度改革相比，我國的公務員制度的改革與發展有其特殊性：我國公務員制度發展的時間短暫，而西方公務員制度已有近150年的歷史；目前，我國的公務員制度的框架剛剛開始形成，制度不完善、運行不規範，而西方各國尤其是英美的公務員制度已經歷長時間的演變，相當成熟而走向僵化，它的等級制、專業化和嚴密的規制已不適應後工業時代的需要；我國公務員制度的推行是在壹種經濟不夠發達、市場機制剛開始發育，處於壹種向現代過渡的背景下進行的，而西方文官制度是在經濟發達、市場機制完善的後工業社會的背景下來進行；此外，我國的公務員制度建設與西方公務員制度改革的政治制度環境和意識形態氛圍不同。
國情與環境的差別決定了我國的公務員制度的發展與西方文官制度改革的目標、戰略、步驟、方法以及具體措施上的不同。因此，我們在加強公務員制度的建設的同時，應註意靈活性，在兩者之間尋求壹個平衡。具體措施如下：
1、加快立法，強化執法，提高公務員管理的法治化水平。第壹，抓緊制定公務員法。根據黨中央、國務院和全國人大的要求，在認真總結公務員制度的基礎上，抓緊《國家公務員法》的起草工作。第二，研究制定出臺尚缺的單項法規。如公務員紀律、行為規範、調任、競爭上崗等；對現有的單項法規要在實踐檢驗的基礎上，進行修改、補充和完善。第三，抓好制度落實。第四，探索公務員管理的執法機制。要完善機制，創新辦法，提高公務員管理的科學化水平。堅持“凡進必考”，完善考試錄用制度。推進和規範競爭上崗，保證競爭上崗的效果。繼續探索分類管理的思路，研究起草《專業技術類公務員管理辦法》。改進考核制度，積極做好加強和改進黨政機關年度考核工作的試點。搞好配套改革，抓緊制定降職、辭職、辭退的配套措施，推動公務員社會養老、醫療等社會保障制度建立。
2、以強化競爭激勵機制為重點，推動公務員制度的完善。第壹，完善考試錄用制度，加強對應試者行政能力、潛力的測評。完善公務員錄用考試制度，探索建立分級分類考試體系，創新考試組織方式。第二，要規範競爭上崗的程序和考試內容，探索完善競爭上崗的科學方法，為優秀公務員的成長鋪設“快車道”。第三，改進考核制度，激勵公務員奮發向上。第四，優化競爭激勵機制的氛圍。抓緊制定降職、辭職、辭退的配套措施，推動公務員社會養老、醫療、失業等社會保障制度建設。加強輿論宣傳，促進觀念轉變，營造有利於競爭激勵機制的良好環境。［1］
3、以能力建設為核心，深化培訓制度。加強公務員能力建設，要擴大培訓規模，確保全員輪訓，五年內將全體公務員輪訓壹遍。創新方法，提高培訓質量，大膽探索、積極采用雙講式教學、情景模擬、案例教學等先進的培訓方法。同時整合培訓資源，加強基礎建設。堅持培訓與使用相結合，健全激勵約束機制，增強培訓約束機制的剛性，做到“不培訓不上崗，不培訓不任職，不培訓不提拔”。
4、根據不斷變化的情況，勇於創新管理制度。要在鞏固、健全並實施好現行制度的同時，著眼於全局，著眼於長遠，針對新情況，研究新問題，勇於創新，使公務員制度充滿活力和旺盛的生命力。要把握重點，突出關鍵環節：壹是從完善制度入手，根據新形勢、新情況，對公務員制度內容進行細化、補充，對公務員管理的重點環節進行探索；二是；圍繞隊伍建設這個目標，在公務員能上能下、能進能出和提高素質等方面，大膽嘗試，摸索經驗；三是以解決人民群眾和公務員關註的熱點、難點問題為重點進行創新；四是及時歸納、總結新的做法和經驗，對較為成熟的制度大力推廣；對帶有方向性，還不具備普遍推廣條件的，要循序漸進地擴大試點，在試點中不斷充實和完善。