壹、人大制度：執政黨保證人民當家作主的根本政治制度
(壹)人大制度是保證人民當家作主的根本政治制度
關於人大制度，黨的十八大報告主要講了兩句話，說它是保證人民當家做主的根本政治制度，這是其中的壹句。其理由如下：憲法規定，國家的壹切權力屬於人民，而人民行使權力的機關就是人民代表大會。也就是說，我們之所以設計這樣壹個制度，就是要讓這個制度來保證人民當家作主。具體說來，我們的國家是人民的國家，是人民執掌權力的國家，這是國體；人民怎樣執掌國家權力、實現當家做主呢？就要建立壹種政權組織形式，讓它能夠通過特定的制度體系，集中體現人民的意願，並把它轉化為國家意誌，而這就是政體；我們的人民代表大會制度就是體現這樣的國體和政體的制度體系，就是保證人民當家做主的根本政治制度。在這裏，人民依法選舉自己的代表，組成人民代表大會，通過人民代表大會組織國家政權體系，行使國家權力。我們的整個國家體系是以人民代表大會為核心組織起來的，人民代表大會接受人民的委托，行使立法、決定、任免、監督等國家權力。保證人民當家做主，就是人民代表大會制度的第壹職能。
(二)黨要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力
黨要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，這是黨的十八大關於人大制度講的另壹句話。為什麽要這樣說呢？首先，讓人民當家做主是黨領導人民進行革命的根本目的。在黨的領導下，無數革命先輩拋頭顱灑熱血，所為何來？從根本上說，就是為了實現人民翻身，當家做主人。其次，***產黨執政以後，它的任務、使命、工作的核心，歸根結底也就是支持和保證人民當家作主。“黨的工作的核心是支持和領導人民當家作主”，[1]這是鄧小平在20世紀80年代說過的壹句話。黨的十八大報告講“黨要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，正是秉承鄧小平上述思想而來的，強調的是保證人民當家做主，這才是執政黨的根本任務。當然，黨怎樣才能支持和保證人民當家做主呢？也只能是運用人民代表大會制度這個保證人民當家做主的根本政治制度，因為它本身就是***產黨執政的制度載體和操作平臺。其實，這也就是當初建立人民代表大會制度的初衷。
二、人大工作：加強立法工作，加強監督工作，特別是要加強預算監督
關於人大工作，黨的十八大報告重點講了以下幾層意思：
(壹)加強立法工作的組織協調
目前，我國法律體系已經形成，如何立法進入壹個新的階段。除了繁重的立法和修法任務之外，這個階段立法的主要特征是改變過去政府立法、部門立法、管理立法的狀況，轉向人大立法、統籌立法、約束立法的新階段。就是說，人大要發揮在立法中的主導作用，要建立統籌兼顧的立法機制，要在約束政府行為、保障公民權益方面加大力度。
北京市人大常委會近年來在這方面有些經驗可以參考。主要是調整建立了新的立法格局，即在立法中發揮黨委領導作用的前提下，發揮人大的主導作用，發揮政府的基礎作用，發揮部門的協調作用，發揮專家學者的支撐作用，發揮代表和市民的主體作用。這幾年北京市人大常委會在立法方面的基本做法：壹是發揮人大常委會在立法中的主導作用；二是確立以“針對問題立法，立法解決問題”為核心的立法方針；三是通過改進和完善立法的方式方法，促進民主立法和科學立法的緊密結合。
(二)加強對“壹府兩院”的監督
人大對“壹府兩院”的監督主要是法律監督、工作監督和人事監督。
1.在當前情況下，人大對政府的監督主要體現在法律監督和工作監督上。法律監督主要是規範性文件的備案審查和執法檢查，工作監督主要是聽取和審議專項工作報告。法律監督中的規範性文件的備案審查，目前各地都在探索，還沒有十分成熟的經驗。執法檢查是地方人大首先做起的，全國人大予以認可並仿效推廣，各地都在做。工作監督目前主要是聽取和審議政府專項工作報告。在這方面應該說有規則、有方法、也有成效，但也在壹定範圍和壹定程度上存在深入不夠、力度不夠的問題，甚至存在“水過地皮濕”的現象，需要改進。至於人事監督，在監督法出臺、對人大任命的幹部進行述職評議停止以後，基本上就沒有開展了。
2.對法院和檢察院的監督主要是以聽取專項工作報告的方式進行的。人大常委會聽取和審議兩院專項工作報告的情況，與聽取和審議政府專項工作報告差不多。由於監督法出臺後個案監督停下來了，而類案監督又難以實施，其他方式的司法監督，也都在新的探索之中，缺乏成熟的經驗。北京市人大常委會2008年結合聽取和審議檢察院的專項工作報告，做出了壹個《關於加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》，其意圖在於用這個決議激活司法體系內部依照法律進行個案監督的機制，使其加大力度運轉起來，發揮司法監督的作用。2012年年底統計，全國31個省、自治區和直轄市人大都做了類似決議或決定。
(三)加強對政府全口徑預算決算的審查和監督
管住財政、管住預算是任何壹個國家議會的首要職責。但是，在我們人民代表大會制度體系中，壹直沒有把預算問題提到應有的地位上來認識，因此在實踐中沒有用足夠的精力來做好預算審批和監督工作。
除了認識上和工作上的不到位之外，還有預算審查和監督在口徑上的不到位；即只是把壹部分預算的內容交給了人民代表大會及其常委會審查和監督，而沒有全口徑地列入。按照全口徑應該列入預算的科目，在目前的壹般預算科目之外，還應該包括國有資本經營、政府性基金、社會保障資金等三大類預算項目，廣義來說，還應該包括國家債務預算。
黨的十八大報告把全口徑預算監督的問題提出來了。在2013年的第十二屆全國人大壹次會議上，社會保險基金首次納入財政預算報告。這是壹個涉及養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等五大保險的全國人民的“養命錢”，是壹個預算收入為3.28萬億、預算支出為2.79萬億的巨額款項。
當然，黨的十八大報告提出這個問題的意義，已遠遠超出了工作層面，對整個人大制度的加強和完善都具有重大的促進意義，把人民代表大會應該管而過去沒有管、應該管好而過去沒有管好的事情管起來、管好它。這是黨的十八大報告提出全口徑預算監督更為重大的意義所在。
三、人大建設：加強人大建設，健全國家權力機關組織制度
關於人大建設，黨的十八大報告主要講了兩層意思，壹是關於代表結構機構制度問題，壹是關於提高專職委員比例問題。
(壹)優化代表結構，健全代表機構，完善代表聯系群眾制度，發揮代表主體作用
人大代表是人民代表大會制度的基礎，也是人民代表大會制度的主體。所以，代表問題歷來受到黨和國家的重視，這在黨的十八大報告中有充分的體現。
1.優化代表結構。在《代表法》作了新壹輪修改的基礎上，新壹屆全國人大代表和地方各級人大代表的結構比例都比過去有了很大的優化。壹是在代表總數大體不變的情況下，原來城市人口比例較高的地方代表名額下降，原來城市人口比例較低的地方代表名額上升。二是全國人大中工人、農民、專業技術人員的代表上升，黨政領導幹部的代表下降。三是農民工代表從上屆的3人增加到31人。
2.健全代表機構。目前，地方人大代表機構都是健全的，並不存在這個問題。這主要是針對全國人大及其常委會說的。因為全國人大常委會的代表聯絡局，在目前還是全國人大常委會辦公廳的內設機構，還沒有升格為與辦公廳或各個專門委員會平級的正式機關。
3.完善代表聯系群眾制度。我國的人大代表制度實行的是兼職制，按理說兼職代表本身就生活、工作在群眾之中，不存在壹個專門聯系群眾的問題。但仍然有壹個代表要不要聯系群眾的問題，和聯系群眾緊密不緊密的問題。應該說，在這方面不少區縣都積累了經驗，比如，代表公示、代表述職、代表定期接待或走訪選民、在選區設立代表工作機構等。
4.發揮代表主體作用。這有兩層意思，壹是從代表作為個人角度說的。代表是壹種職務，代表必須履行自己的代表職務，代表要優先履行自己的代表職務。二是從代表作為人民代表大會的主體的角度說的。那就是代表能不能履職、能不能履好職，它關系到人民代表大會運轉的好壞優劣，關系到人民代表大會制度的興衰成敗。因為人民代表大會的所有職責的行使，都是經由代表履職才能實現的，沒有廣大代表這個主體，就沒有人民代表大會制度。所以說代表履職問題，並不簡單地是代表個人表現的好壞的問題，而是關系到制度性、全局性的問題。
(二)優化委員結構，提高專職委員比例
黨的十八大報告提出要“健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。這是黨的十三大報告後，在黨的代表大會報告中再壹次將委員專職化問題提到重要議程，這是在健全國家權力機關組織制度、加強人大制度建設方面提出的壹個重大課題。
1.優化常委會、專委會組成人員的知識和年齡結構。在年齡結構方面，總的原則應該是適當降低任職年齡，增加年富力強的人員，從整體上保證能夠連任兩屆的組成人員由現在的不到三分之壹增加到壹半左右。在學歷知識結構方面，總的原則應該是逐步提高學歷層次和文化水平，克服原來不重視學歷知識結構的傾向。在專業知識結構方面，總的原則應該是逐步增加專業人員的比例。這裏說的專業知識結構，應該既包括科班出身學有所長的研究人員，也包括多年從事專業工作經驗豐富的實際工作者。
2.提高專職委員的比例。對於什麽是專職委員，有兩種理解。廣義理解認為，只要是專門從事人大工作的駐會的委員，都可以叫專職委員。狹義理解則僅指除了常委會委員外，無任何其他職務的駐會委員。設立專職委員有什麽依據呢？從文獻上說，早在1987年黨的十三大報告就提出，“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。”從法律上說，憲法和地方組織法規定“縣級以上的地方各級人民代表大會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”。第七和第八屆全國人大常委會工作報告和工作要點也提出，要逐步實現常委會組成人員的專職化。
黨的十三大報告提出的逐步實現委員專職化以後，全國和地方人大常委會都進行過探索。北京市海澱區人大常委會在市人大常委會領導和區委的支持下，在2002年11月的第十二屆五次人代會補選了兩名人大常委會委員作為專職委員，十三屆時設了5名專職委員，十四屆增加到7名，現在的十五屆是5名。從實踐看，效果還是不錯的：壹是從整體上改善了常委會組成人員的結構，增加了專職人員的比例，常委會整體力量得到了加強，工作質量相應提升。二是從個體上增加了部分專壹從事人大常委會工作的全職人員，使他們擺脫了兼職從事人大常委會工作那種疲於應付的局面，能夠專心致誌地從事人大工作。三是人大常委會得到了各個領域行家裏手的補充，使得常委會對相應領域的情況更加熟悉。
3.對設立專職委員、提高專職委員比例的思考。關於在人大常委會設立專職委員壹事，黨的十三大報告中最為核心的壹個論點，是“逐步實現委員的專職化”，講的是常委會委員要通過不斷提高專職委員比例的方式或途徑，逐步使其走向全部專職化這個目標。而十八大報告主要是講“提高專職委員的比例”，並沒有講到實現專職化這個目標。但是，黨的十八大報告也有壹個新的視點，那就是它講的提高專職委員比例，不單單是指向常委會組成人員的，而且也包括了專委會組成人員。這種差異，給我們提出了問題。其壹是提高人大常委會專職委員比例的限度在哪裏？人大常委會要不要以專職化為目標？其二是提高人大專門委員會專職委員的限度在哪裏？專門委員會要不要以專職化為目標？這裏講的專職化也可以稱為駐會化。
我國人大代表實行的是兼職制度，他們既是代表又有自己的職業。代表大會通常是壹年壹次，每次幾天，加上閉會期間的履職，普通代表壹年也就20天左右。這種代表兼職性和會期的短暫性，使得我們的人民代表大會在運行上是很簡便的。但是，人民代表大會的這種運行方式上的簡便性，與法律賦予它的人民通過代表大會行使國家權力的繁重性，又是壹個很大的矛盾。這種矛盾，使得人民代表大會在目前的情況下很難承擔起自己的責任和使命。
解決這個矛盾的第壹步，是在地方設立人大常委會。地方人大常委會的建立使得有壹部分專職人員從事人大的工作，從而緩解了這個矛盾，但是並沒有徹底解決這個矛盾。現在地方人大常委會設立也已經30多年了，雖然駐會委員已經占到三分之壹以上，但仍然是以兼職為主的；這樣，地方人大常委會也是不能經常性地開會議事的。也就是說，盡管人民代表大會的常設機關建立起來了，但由於常委會組成人員仍舊兼職的過多，依然沒有徹底解決這個問題。對此，黨的十三大報告已經做了回答：即逐步實現常委會組成人員的專職化。但是，1987年提出這個問題以後，雖然有局部的實驗，總體進展卻不大。現在，十八大終於再次提出這個問題。總之，這個問題對於人民代表大會的制度建設，具有非常重大的意義，應該加快探索和實施的步伐。
關於人大專門委員會組成人員專職化問題，也需要深入思考和研究。在十八大以前，關於委員專職化問題的討論，基本上是局限在人大常委會組成人員這個層面的，大家的視野還沒有涉及專門委員會組成人員是否有個專職化問題。由於十八大提出的“提高專職委員比例”，是將常委會、專委會組成人員壹並列舉的，所以在當下的討論中，專委會組成人員專職化問題，也就理所當然地進入了大家的視野。按照我們在前面論述問題的邏輯，專門委員會組成人員的專職化，顯然也是有利於人大及其常委會履職的，更是有利於專門委員會履職的。
當然，就我們的實際情況而言，在常委會和專委會組成人員專職化方面應該分步實施，循序漸進，不可能壹蹴而就、壹步到位。從目前的情況來看，應該是：第壹步，逐步提高常委會專職委員的比例，爭取先從三分之壹提高到二分之壹，再提高到三分之二；第二步，實現常委會組成人員的專職化；第三步，逐步提高專委會組成人員的專職化的比例。當然，這個工作需要先進行局部試驗，在局部試驗的基礎上總結經驗，進行頂層設計，然後再分步推進。
四、對人民代表大會制度的前景展望
人民代表大會職責的繁重性和它的運行方式的簡便性之間的不適應，構成了人民代表大會制度內部的壹個矛盾，而且是壹個基本的矛盾。這個矛盾既造成了人民代表大會制度運轉上的困難，又形成了人民代表大會向前發展的重要動力。而且這個矛盾不是短時期可以解決的，會持續相當長壹段時間。
這個矛盾的解決，需要經歷幾個關鍵性的步驟才能實現。其壹，地方人大常委會制度的確立，這個事情在1979年基本上解決了。但是留下了壹個尾巴，那就是鄉鎮壹級人大制度究竟如何建設，還沒有定型。其二，設立和增加專門委員會，全國人大的專門委員會從八二憲法以後是逐屆增加的，壹直增加到現在的9個；地方人大的專門委員會大致是從立法法頒布之後先從成立法制委員會開始，而後逐步建立健全起來的，現在有些地方還沒有完全設立起來，就是說這個過程還沒有完結。隨著人大各項職能的強化和細化，各級專門委員會的數量還應該進壹步有所增加，這是完善人大制度的客觀需要。其三，常委會組成人員逐步走向專職化。黨的十八大重提提高專職委員比例的問題。其實就是逐步實現委員的專職化，而且應該制定工作日程表。其四，人大的機構設置還應該進壹步調整。如把現在屬於政府序列的審計、編制等機構劃歸人大序列，新增加壹些有利於把人大工作進壹步做實的機構等等。
當人民代表大會制度走到以上設想的這壹步的時候，人民代表大會責任的繁重性及其運轉方式的簡便性之間的不匹配這個矛盾就解決得差不多了，人民代表大會制度就是壹個比較完善的制度了。