1，理解上的分歧。傳統觀點認為，壹個城市的規劃、建設、管理和服務應該是壹體化的、集中的、直接的，市轄區的設立只是市政府統壹管理的輔助。市政府可以承擔的管理事務，不應該劃給各區，所以城市帶不可能有更大的獨立性。與早期的市轄區相比，這種觀點具有適應性和可行性，但隨著時代的發展，城市規模的不斷擴大，管理事務的日益增多，分工的日益細化，這種觀點已經不合時宜。同時，由於市轄區發展歷史短，相關法律缺失，對市轄區了解不夠，片面認為市轄區只是市政府的派出機構，不具備與縣同等的主體地位。
2.地位的差距。市轄區的發展受地域和時間差異的影響，發展狀況也不壹樣。在沿海發達省份，大部分市轄區工業化程度高，經濟發達，經濟實力強，政治地位高於縣。但是，鹽都區和縣城不壹樣。雖然都屬於“縣級人民政府”，但實際上管理權限無法與縣級市縣相比。
3.政策上的差異。在機構編制方面，區的機構編制普遍比縣(市)緊，人員數量也與縣(市)有較大差距。在財務管理方面，市轄區實行的是由報賬制演變而來的市、區合同制財務制度。他們隸屬於市級，還在“鍋裏搶飯吃”，沒有省內壹流的財務核算地位。縣級市和縣可以得到省(區)和市兩方面的財政和政策支持，但市轄區很難得到這樣的支持，而市對市轄區的支持取決於市的財政狀況。這些都是主體地位不明確的具體表現。
(二)行政執法不夠獨立
行政執法是指國家行政機關、法律委托的組織及其公職人員依照法定權限和程序行使行政權力，實施國家立法機關制定的法律、法規的活動。市轄區作為法定行政主體，設置了許多與上級相對應的相關職能機構，每個行政執法主體都具有獨立的法人地位。但是，由於每個行政主體都有相應的上級領導機關或主管部門，存在隸屬和服從關系，且杜妍與該市在區域內同壹城市的職能相同，行政執法主體的執法能力受到諸多限制和約束，造成執法難的局面。例如，區城管、公安、文化、衛生等執法單位在執行任務時，往往受到市政當局的限制，甚至受到上級領導的幹涉。這樣其獨立執法的能力大打折扣，有可能為了迎合上級而拋棄法治原則。在城市管理中，城市和市轄區的管理對象是城區，容易出現有利的事情爭著管理，無利的事情互相推諉的現象。
(三)職能分配不夠對稱
職能配置是指職責和職能的匹配和設置。總的來說就是權力、責任、利益的分配。根據法律，市轄區應享有本行政區域內的政治、經濟、社會、文化等行政管理權，並獲得互惠利益。但在實際操作中，鹽都區在相關經濟事務決策權、區級資源使用權、城市日常管理權等諸多方面受到城市發展完整性的制約，或需報請市審批，或無條件服從市管，區的行政權力相應被截留，發展因此受到限制。主要表現為:
1.權責錯位。區政府有壹級政府的責任，但沒有壹級實體政府應有的權限。壹方面，市政府按照縣政府的要求對鹽都區進行考核。比如，在推動經濟發展上，市裏給區裏下達GDP、財政收入、招商引資等任務時，跟縣(市)沒什麽區別；在實現所轄區域穩定方面，實行社會穩定綜合治理和壹票否決。另壹方面，區政府沒有盡到上述責任，完成了應該享有的權利，但如果完不成任務，就要受到“懲罰”。比如市政府給了市轄區“兩稅”的任務，納稅的責任在區政府，而強制征收稅款的權力在稅務分局。因為區政府無權過問稅務分局的人財物，工作難度極大。為了不截留資金，區政府不得不花費大量的時間和精力協調與稅務機關的關系，有時還要支付壹定的勞動報酬或獎金才能請稅務機關“幫忙”收稅。有些市轄區的鎮街甚至出現了“買稅”現象。
2、條條交錯。長期以來，城市建設和各項管理工作主要以規章制度為主，決定了區政府即使有相應的職能機構，也無權行使相應的管理職能，街區的作用沒有得到充分發揮。比如區政府有建委或者建設局，但區建設局的主要職責是管理建安企業和小街的維修改造等。，而轄區內的舊城改造和市政建設基本上由市建委等部門負責。這樣，幾乎每壹個重大建設項目，市政府都要成立新的臨時指揮機構，由市領導擔任指揮長或組長，有的市領導甚至有幾十個甚至幾十個指揮長或組長。這樣既沒有調動區政府建市的積極性，也分散了市領導的精力，使市政府沒有時間履行市管縣的職能。再比如區政府有衛生局，但區衛生局無權對轄區內的醫療機構和藥品市場進行管理和監督。隨著管轄區域的擴大，超出了市衛生局統壹管轄的範圍，導致該地區醫療衛生市場秩序混亂。這種幹預過多的管理體制影響了這方面工作的積極性，也容易出現管理死角和“盲區”。
3.權力的空缺。市轄區發展歷史不長，差異很大，權限缺位比較嚴重。比如大部分有城鄉的市轄區都是在原來的郊區和市區基礎上建立起來的。城鄉新體制廢除後，市轄區劃分原郊區屬地，接管原郊區面積較廣的農村。但新的政府職能機構除增設幾個農業部門外，基本沿用了原市區的設置，沒有根據城鄉和社會主義市場經濟的新形勢，設置相應的機構和調整職能。這樣，難免會出現管理“斷層”。由於杜妍區政府的統壹管理，幾乎是請市政府來組織協調壹切，區政府的工作缺乏應有的獨立性和主動性。這種情況不利於市政府對轄區的統壹領導和管理，甚至影響轄區政治、經濟、文化、社會等各項事業的健康發展。
(四)機構設置不合理
1.垂直管理部門很多。由於中央集權和加強對壹些國家事務管理的需要，國家和省政府的壹些部委直接把“腿”伸向基層，設立垂直管理部門；為了加強領導或集中執法，各市黨委政府也紛紛效仿雙重管理，從而形成了“中央軍”、“地方軍”、“遊擊隊”同處壹地、混合管理、重復執法的局面。就鹽都區而言，目前有公安(含交警、消防)、國稅、地稅、國土房產、規劃等6個以上分局。自2015起，工商、質監、藥監也實行屬地管理。然而，這些沒有劃歸地方政府的部門幾乎控制了杜妍的要害部門，區政府的職權被嚴重削弱。根據有關政策規定，垂直管理部門的人事行政關系在最上面，黨組織在地方，地方黨委政府有權依法領導和監督。但實際操作是由於區政府無權過問垂直管理部門的人、財、物，極少數部門往往拿上級的指示當“擋箭牌”，想聽區政府的部署安排就聽區政府的，想怎麽做就怎麽做。有些甚至懶得參加地區會議，更不用說請示和匯報。但壹旦發生違法行政行為，區政府必然會“挨板子”，成為被告，甚至依法進行賠償。
2.市、區政府的職能是同構的。長期受計劃經濟體制影響，市轄區機構設置普遍強調上下對口、統壹設置，導致職能同構甚至部門“打架”現象較為普遍。比如市建設局下設的區建設局，職權非常有限，基本處於“助人為樂”、“配角”、“撿破爛”的地位，被動無效，白白閑置了大量人力財力。再比如在市文檢隊下面成立區文檢隊，往往會因為執法中的利益沖突而導致“與自己家絕交”。
3.多頭執法，重復執法。由於市、區政府位於同壹城市，機構相似，職權壹致，“壹件事多個人管，有利的事爭著管”的現象經常發生。在轄區餐飲行業整治中，根據分工，工商、衛生、食品、消防、城管、稅務等部門，都有權管，也應該管。結果區裏剛到市裏，不用交罰款，不用辦證，吃喝玩樂，體育娛樂。如此反復折騰，店家精疲力盡，苦不堪言。
(五)運行機制不暢。
1，市、區管理權限劃分不規範。長期以來，市與市轄區的職能和權限劃分沒有明確具體的法律規定，大多由各省市自行確定，具有相當的隨意性。壹方面，事關全局、原則性、法律明確規定的重大決策和指揮、協調、監督的權力，需要集中到市級，讓城市管理發揮集中統壹的作用；另壹方面，要根據城市公共管理和公共服務的要求，逐級分解落實，使管理和服務工作真正達到縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋的效果。如何堅持統壹管理和分級負責的有機結合？面對這種困境，各地的收放程度不壹，有的是大於放，有的是放大放。山東臨沂曾出現“壹個項目從立項到開工，至少要蓋36個公章”的現象。但是，無論如何，實際工作中永遠是權力的博弈，利益的爭奪。鹽都區沒有按照慣例突破傳統框架。雖然沒有出現山東臨沂的現象，但是在管理權限劃分上還是缺乏規範性。
2.缺乏財務獨立。在我國市、區財政管理中，長期實行“統收統支”的財政管理體制；80年代中期，實行“收支兩條線、分級負責”的財政責任制；從1994年開始實行分稅制改革，市、區財政體制經歷了多次調整和變化。鹽都區目前的財政管理體制，在財政承包時基本遵循“收支兩條線、核定基數、解決定額或補貼定額”的管理模式。這種體制明顯存在獨立性差、收支劃分不合理、可操作性差等局限性，使得區域內有限的財政資源承擔了無限的責任，形成了“小馬拉大車”的局面，無法滿足經濟建設和社會公益事業對財政投入的需求，嚴重制約了城鄉經濟的發展，影響了城市整體功能的有效發揮。
3.管理不夠規範。目前，我國的市轄區行政管理體制尚未納入法制化軌道。到目前為止，還沒有專門的行政組織法。《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》雖然明確了市轄區作為壹級地方政府的法律地位，規定了市轄區政府的主要職能，但並沒有進壹步明確市轄區的機構設置、事權劃分、職能配置等關鍵內容。事實上，市轄區的行政管理還處於摸索階段，各地管理體制差異很大。
(6)鄉鎮權責不清
在城鄉結合部的市轄區，鄉鎮是其領導下的基層政府。由於“市帶鄉”的體制實施時間不長，區鎮關系上也存在很多需要理順的問題。
1，條塊分割導致鄉鎮政府職責權限不清。現在市、市轄區的相關部門在鄉鎮有很多派出機構，比如公安、國土、司法等。這些機構都是以農村為工作範圍，雖然在行政上是雙重領導，以塊為主，但除了鄉鎮的黨群關系外，其他人、財、物、業務管理的權限大多在上級，鄉鎮政府無權過問，而且這些機構的壹些違規行為鄉鎮也無法控制和制止，大大降低了鄉鎮政府的管理職能。
2.鄉鎮責任小導致工作不到位。鄉鎮政府與村委會的關系由以前的領導與被領導的關系轉變為今天的指導與被指導的關系，鄉鎮政府依法不得幹預村民自治範圍內的事務。這種由控制和指揮轉變為服務和引導的管理模式，讓壹些鄉鎮領導和幹部頗感不適。他們覺得“老辦法不靈，蠻法不靈，新辦法不明”，很迷茫，很無奈。鄉鎮政府與區政府的財政關系大多沒有形成壹級獨立財政。由於鄉統籌和村提留的取消，農業稅退出了歷史舞臺，加上壹些地方沒有搞收益分成，逐年減少的行政事業性收費全部由主管部門收取。鄉鎮政府切斷了收入來源，相當壹部分鄉鎮成為“報銷型”財政，相當壹部分區鎮相繼實行“鄉鎮財政區管理”。鄉鎮政府沒有財政支持和財務控制，在推進管理和服務方面自然捉襟見肘。
3.角色的轉變導致鄉鎮人浮於事。現有的大部分鄉鎮都是在上世紀90年代“撤區(區辦事處，縣與村之間的縣政府壹級派出機構)”時期合並組建的，普遍造成了嚴重的人浮於事和人員冗余。近年來，隨著鄉鎮政府職能的轉變和稅費改革的推進，鄉鎮幹部從直接幹預農民的種田經營等微觀經濟活動，轉向直接為農民提供信息咨詢、技術引進、指導等生產服務，從督促農民收取“國家皇糧稅”的日常工作轉向加強社會事務管理、維護正常經濟秩序和改善民生，為鄉鎮政府產生了更多的富余人員。其中，鄉鎮所屬的“七站八所”和老弱病殘、文化程度低、缺乏專業技術特長的工作人員居多。這些人還沒到退休年齡，很難分流出去給自己找出路。結果，它們成為區和鄉鎮財政的沈重負擔。
二、原因分析
市轄區存在的上述問題，反映了現行行政管理體制的弊端。透過現象看本質，深入分析根源，不難發現這些問題的成因是多方面的，有壹定的* * *。就鹽都區本身而言，有以下原因:
(壹)歷史局限性
壹方面源於成立時間短，發展不成熟。市轄區縣是縣級行政單位，但從建立時間上看，縣制由來已久。早在先秦時期，中國就廣泛設置郡縣，至今已有2600多年的歷史，許多郡縣制度代代相傳，相對穩定。人們對縣制在理論和實踐上都有了全面、深刻、系統、成熟的認識。與縣制相比，市轄區的時間較短，城鄉結合市轄區的時間出現較晚。從市轄區產生的歷史條件來看，古代規模小、人口少、管理分工差，沒有必要設立市轄區。只是到了近代，隨著城市面積的擴大，人口的驟增，管理事務的種類繁多，市政府很難直接管理所有的城市事務。在這種情況下，需要對城市進行分區，以協助市政府行使壹些城市管理職能。可以看出，市轄區最初是作為市政府的壹個輔助機構出現的，早期的市轄區基本上都是市政府的派出機構，從設立的那壹天起就對市有壹定的依賴和隸屬關系。從這個意義上說，市轄區本身就有先天不足。另壹方面源於封閉過時的觀念，缺乏創新。我國在設立市轄區之初，受我國國情的影響和陳舊觀念的制約，簡單沿襲了傳統的縣級管理體制，沒有借鑒國外先進的城市行政管理經驗，更不用說進行了制度創新，使我國的市轄區發展壹直處於壹種“模糊”的發展狀態，沒有強有力的法律支撐和範例可循。我國很多行政體制改革都沒有以市轄區改革為重點，這無疑束縛和影響了市轄區的發展。
(二)體制制約
作為行政體制中的重要壹環，市轄區的發展受到各種因素的制約，體制機制的制約是阻礙市轄區發展的關鍵。
1，經濟制度的影響。長期以來，我國實行的是計劃經濟體制，有計劃的商品經濟，有計劃的商品經濟輔以市場調節，計劃與市場調節相結合的商品經濟。直到1992的十四大，中國經濟體制改革的目標才最終確立為建立社會主義市場經濟體制。可見，建國以來的40多年，中國的社會、政治、經濟生活壹直受計劃經濟體制的支配或影響。計劃經濟體制的基本特征是強調中央集權，即計劃、管理、生產和分配的統壹。反映在行政管理領域，就是自上而下壹步步的集權。其根本特征是行政權力由中央和上級政府控制，地方和基層政府只是上級的“傳聲筒”和辦事機構。在這種集中管理體制下，市轄區自主發展的主動性得不到發揮，制約了市轄區的發展。
2.運行機制的約束。目前，市轄區的運行機制主要遵循縣級政府的運行機制或城市管理機制。市轄區作為壹種特殊的建制，類型和條件各不相同，不可能套用壹種模式。有些地方經濟發展水平壹般。建區後，面臨財政供養人員增加、各種法定支出和公用經費增加、管理成本增加、部分還要分擔歷史債務等諸多問題，如果不改革財政運行機制，市轄區財政困難將進壹步加劇，形成市富區窮的局面。市與區之間的權責分配機制也是如此。市、區之間的事權劃分不合理，會導致市轄區部分地區的“無位”和“不作為”。在計劃經濟體制的慣性下，城市工作往往著眼於方方面面，街區的權益沒有得到尊重和保障。比如在招商引資方面，杜妍沒有享受稅收返還、土地出讓金、行政事業性收費收入分成等應有的權利，很難激發區政府的積極性，在招商引資和經濟發展方面取得突破。
3.受到保障機制的制約。壹方面，鹽都區處於從屬和弱勢地位，缺乏自我保護機制。作為整個城市的壹部分，獨立性差，依賴性強，在發展中必須服從整個城市的統壹發展規劃，在發展中沒有自主性和選擇性。另壹方面，缺乏外在的法律制度。市、區之間“爭利讓責”現象十分突出，相關法律制度沒有建立健全，鹽都區經常處於自卑和“屈從”狀態。
(三)法律缺失
目前，我國市轄區的設置還沒有明確的法律規範，所以市轄區的設置比較混亂無序，主要表現在設置標準、設置方式、設置數量、機構設置等諸多方面。如“什麽樣的城市應該有市轄區”、“市轄區應該有多大”、“壹個區應該具備什麽條件”、“市轄區的職能如何定位”、“市轄區的機構如何設置”等等，都沒有標準可循，導致市轄區設置的主觀性和隨意性較大。主要表現在以下幾個方面:
1，設置方式不規範。“作為壹級正式的地方組織單位，市轄區的設置模式極不規範。這是現行市轄區制度中最根本的問題，其他問題往往與之密切相關。”憲法規定:“直轄市和較大的市分為區、縣。”所以壹個城市分不分區，取決於城市的水平。這是因為所有的市轄區都是縣級以上正式設立的，所以只有行政級別高於縣級的城市才有資格設立區。其依據是憲法中所謂的“較大的市”，其概念相當於後來的地級市，所以地級市也叫“有區的市”。但是，從字面上看，憲法並沒有把壹個城市的行政級別和它的區聯系起來。壹個城市是否劃分為區，要看其規模是否達到“大”，而“大”是指人口還是面積，是指行政級別還是經濟規模，還是兩者兼而有之，在實際判斷中很難把握。於是，就出現了簡單地把壹個城市是否分區與城市級別掛鉤的做法，出現了每個區間的空間範圍與人口規模極度不平衡的情況。
2.缺乏統壹的標準。1984國務院批轉民政部關於調整建制鎮標準的報告，1993國務院轉發民政部關於調整設市標準的報告。但是，設置市轄區的標準已經試行多年，卻壹直沒有頒布。城市設立市轄區有壹些基本標準。“人口、地理面積和社會經濟發展水平的各項指標，是設區標準中最基本、最重要的三個方面。”僅從人口和地域面積來看，目前大中城市的區實際規模相差較大。作為集約化的城市行政區，市轄區之間的差異水平應該遠低於分散粗放的農村縣，但現實中，市轄區之間的差異並不比縣與縣之間的差異小。雖然不同城市規模不壹很正常，但規模差異太大，不僅浪費人力財力，增加行政成本，而且影響城市規劃建設和經濟社會發展。
(四)政策失範
由於市轄區的天然差異，客觀上很難設計出格式化的、統壹的理想管理模式，這也在壹定程度上影響了關於市轄區管理制度的規範性文件的制定。因此，到目前為止，市轄區管理體制的調整還沒有納入制度化、法制化的軌道，基本上是由地方政府根據經驗進行管理。這就不可避免地導致了各個市、區的管理體制不規範。由於各地市、區管理體制的隨意性和變化較大，不同地區的市轄區管理體制明顯不同，同壹地方的市轄區管理體制也存在差異。在這種情況下，上級政策成為決定市轄區發展的重要因素。壹方面，上級政策給市轄區的支持太少。縣級市縣從中央、省市獲得的政策支持比市轄區多得多，市轄區獲得的政策支持大部分來自地級市，而且要看地級市的經濟情況。
(5)利益沖突
市轄區的功能定位表面上是管理權限的劃分，實質上是利益關系的調整。在處理條塊關系上，有些地方純粹是以利益為基礎，能帶來利益的就由條塊管理，不能帶來利益的就下放給塊塊，這是逐利行為的典型體現。客觀地說，目前相當壹部分地方的市級財政，特別是經濟欠發達的中西部地區的市級財政還比較困難，但無論是市級財政還是區級財政都難以在短時間內解決。在市、區財政普遍不寬裕的情況下，市裏不能只把財力集中在區裏的想法上。通過各種規則過度幹預的表象，根源在於部門利益。由於新壹輪地方機構改革尚未全面展開，很多市直部門仍普遍按照計劃經濟模式管理，片面強調條條框框，部門利益僵化。利益博弈的背後，市轄區作為下級行政單位，沒有話語權，只能服從和被動接受。城市與市轄區關系不順暢，利益爭奪嚴重，是制約市轄區發展的癥結之壹。
第六章鹽城市鹽都區政府職能定位的對策建議。
壹.基本原則
科學配置市政府職能應遵循以下主要原則:
(壹)法定職能原則
政府職能法制化是指以法律法規的形式明確界定和固定政府的責任和職能。就市轄區而言，需要從法律上明確市轄區的管理範圍以及相應的權利和職能。職能法制化是依法治國的基本要求，在職能、責任和權力安排上有利於市和市轄區。堅持政府職能法定原則，應做到以下幾點:1。制定單獨的市轄區政府組織法，對市轄區的組成、職能、權限、隸屬關系、設立和變更程序等作出具體規定；2.法律賦予的市轄區的職能由市轄區獨立行使，不受其他任何機關的幹涉；3.加大對任意剝奪市轄區職權行為的法律責任追究力度，保障法律賦予市轄區政府的職能；4.市轄區的職能必須依法設立、變更和撤銷。
公民權利至上的原則
在壹個國家中，公民權利的地位是什麽，是“至高無上”還是“低人壹等”，這是現代社會與傳統社會的本質區別。中國是社會主義國家，人民是國家的主人。改革開放前，由於民主法制建設嚴重滯後，主權在民的憲法原則沒有得到很好的貫徹。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和民主法制的不斷加強，中國正在從政治權力至上向公民權利至上轉變，從官本位向人民本位轉變。這是中國社會壹場深刻的歷史變革，也是社會發展的必然趨勢。因此，市轄區各種功能的配置和設計不僅要適應這種變化，而且要積極推動這種變化。在全面推進依法治國的今天，遵循公民權利至上的原則，不僅明確了政府職能的總體方向，也有助於約束政府行為，增強其合法性。同時，遵循這壹原則，更容易確定市政府的權力邊界。因為，在社會主義市場經濟和民主政治條件下，公民權利不僅是明確的，而且是依法確定的。公民權利的邊界也是政府權力的邊界。政府在行使權力、履行職能時，既不應侵犯公民權利，也應以維護公民權利、不斷提高公民合法權益為首要職責。
(3)基於數量體系的賦權原則
所謂量化賦權，就是根據相應的法律法規和部門之間的層級約束關系，參照和運用公共管理中工作分析和績效管理的規則和評價方法，明確界定部門的權利和責任，賦予其相應的職能。當前，市、市轄區政府職能“部門職能交叉、部門職能分工過細、權責不清、協調配合困難”等問題仍不同程度存在，應按照量制賦權的要求進壹步調整優化。堅持量制賦權，需要合理把握三個主要環節:1，按市轄區屬性特征賦權。其基本要求是:簡化、闡明、匹配、對應。精簡是指市轄區的功能配置必須精簡、高效、準確，通過賦權消除其職能重疊，實現功能精細化、精準化、協調化、和諧化。明確就是明確其職能關系，劃清部門與部門內機構的職能界限，防止其職能關系模糊不清。匹配就是職能達到溝通連接，關系清晰有序，有機產生協調效應。對應就是根據組織結構的層級約束關系，賦予組織與層級壹致的職能。2.根據政府管理的目標模式和治理理念授權。黨的十八大指出:“按照建立中國特色社會主義行政管理體制的目標，深入推進政企、政資、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”新的政府管理理念對政府職能配置提出了新的要求。與政府治理理念相稱的統籌、規劃、服務、協調、咨詢、監測等主要職能的配置，是量制賦權的具體體現。按照科學發展觀和“深化行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，把政府部門和事業單位的職能定位轉移到加強社會管理和公共服務上來，強化經濟調節、市場監管和宏觀調控等主要職能。3.根據政府職能轉變的主要任務授權。轉變政府職能的主要任務之壹是加快“四個分開”。即推進政企分開，政府部門要避免直接介入企業生產經營，主要經濟管理職能要轉移到服務市場主體和創造良好發展環境上來；推進政資分開。政府不再承擔國有資本所有者職能，國資委對國有獨資及控股企業實行功能性資本控制權管理；推進政事分開。政府部門必須以宏觀調控、分類指導取代壹切公益事業；推進政府與市場中介組織分離，政府部門應配備相應的協調、監督、調節等職能，推進政府部門公共服務社會化，使社會力量和市場力量在政府和舒政府的有效協調和監督下，提供符合社會化要求的公共服務。
(D)功能從屬原則
制度經濟學中的職能隸屬原則是各級政府之間，包括中央政府和各級地方政府之間的任務劃分原則。它建立了財政分權和公共產品分層供給理論，指出大量政府職能可以下放，由相互競爭的機構承擔，主張集體行動中的每壹項任務都應盡可能放在最低的政府層級。布雷頓提出了這壹原則的兩個層次，即反應原則和輔助原則。所謂回應原則，是指行政體系中的下級政府更貼近民眾，更能反映公民的偏好。因此，只有當下級政府在技術上不能承擔行使某項權力或職能的責任時，才應將其分配給上級管轄。輔助性原則意味著，在行政系統結構中，如果較低壹級能夠在同等程度上或更好地履行較高壹級承擔的責任，就不應將權力或職能分配給較高壹級。把上述理論應用到市、區的職能上，區政府能履行的職能下放到區級，只把全市的宏觀職能集中分配到市級。