壹、行政復議監督對構建社會主義和諧社會的重大影響和作用
建設社會主義和諧社會，穩定是前提，沒有穩定就沒有和諧。行政復議制度作為行政機關的壹項層級監督制度，對維護社會穩定、構建社會主義和諧社會有著十分重大的影響。
（壹）行政復議監督是構建社會主義和諧社會的重要保障。壹個和諧的社會，必然有穩定的社會、政治環境和有條不紊的社會生活秩序。動蕩不定、秩序混亂、社會矛盾激化，不可能使人們和睦相處、安居樂業。當然，任何壹個社會都不可能沒有矛盾和沖突，不可能沒有分歧和裂痕。和諧的社會在於能夠運用法律制度和規則力量來不斷化解沖突，彌合裂痕。行政復議監督以公開、公正、公平和便民為價值取向，以法律的規範性、強制性為特點，通過行政復議機關對公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為違法或者不當侵犯其合法權益的申請事項的審查，對被申請人作出的違法或者不當的具體行政行為予以撤銷或者變更，從而最大限度地保護老百姓的合法權益，達到調整社會關系，平衡社會利益，調整社會矛盾，維護社會秩序的目的。從壹定意義上說，行政復議監督制度是保護最廣大人民群眾的根本利益，真實實踐“三個代表”重要思想，促進行政機關依法行政和維護社會穩定的重要支撐點和有力保障。
（二）行政復議監督是構建社會主義和諧社會的重要途徑。行政復議是上級行政機關對下級行政機關的具體行政行為實施有效監督的重要途徑之壹，是行政機關自我糾正錯誤的壹種法律監督制度。它以公民、法人或者其他組織的申請為啟動程序的前置條件，以糾正違法的或者不當的具體行政行為、保護行政管理相對人的合法權益、保障和監督行政機關依法行使職權為主要工作內容，程序簡單、方便快捷，不收申請人任何費用，直接體現了胡錦濤同誌提出的構建社會主義和諧社會重要思想的要求，是實踐構建和諧社會重要思想十分重要的工作領域和重要途徑。行政復議機關在辦理行政復議案件中，通過對下級行政機關作出的具體行政行為的合法性、適當性審查，不僅要維持行政機關合法、適當的具體行政行為，保障行政機關依法行政；同時要對被申請人作出的違法或者不當的具體行政行為予以撤銷、變更，確保申請人的合法權益。且復議決定壹經作出，就具有法律約束力、強制力和執行力，被申請人必須認真履行，不得因對復議機關作出的行政復議決定不服而申請行政復議，更不能向人民法院提起行政訴訟。如果被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定，行政復議法明確規定“行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。”正是由於行政復議監督的權威性和解決社會矛盾的有效性，從而確立了行政復議監督在維護社會穩定、構建和諧社會中的重要地位和作用。據統計，我省2004年行政復議案件在撤回申請率、撤銷率、審結率方面，要比行政訴訟案件分別高出2.57個百分點、4.97個百分點、4.64個百分點；在維持率方面，行政復議案件要比行政訴訟案件低7.96個百分點。這就說明行政復議作為行政機關內部監督制度比行政訴訟制度，在程序上更快捷、實用，對糾正行政機關違法或不當的具體行政行為，保護當事人合法權益起到了應有的作用，是構建社會主義和諧社會的壹個重要途徑。
（三）行政復議監督是構建社會主義和諧社會的重要手段。行政復議監督制度的壹項重要功能就是救濟功能。公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為違法或者不當侵犯其合法權益，就可以通過行政復議的渠道尋求法律保護。近五年來，全省各級行政復議機關***受理行政復議案件18029件，審查結案17124件，占受理的94.98%.其中對原具體行政行為維持的8423件，占46.72%；經過認真審查，依法對被申請人作出的違法或者不當的具體行政行為予以撤銷、變更、責令履行、確認違法的有4188件， 占23.23%，有效地保護了申請人的合法權益。從而行政復議監督必然有利於理順、平衡社會關系，有利於化解、消除社會矛盾和沖突，有利於社會矛盾的總體緩和，減少信訪案件，特別是減少目前日益增加的群體性上訪事件，促進安定團結，達到構建社會主義和諧社會的目的。因此，加強行政復議監督是構建社會主義和諧社會的重要手段。
二、行政復議監督的現狀及其存在的問題
（壹）行政復議監督的現狀：
我國行政復議制度建立以來，特別是《中華人民***和國行政復議法》實施以來，我省各級行政復議機關堅持以人為本、復議為民的原則，積極受理辦理行政復議案件，紮實開展行政復議工作，有效地加強了行政復議監督。其主要現狀是：
——行政復議受案辦案情況。1999年10月至2004年12月，全省各級行政復議機關***收到行政復議申請19484件，受理18029件，占收到行政復議申請的92.53％；不予受理1091件，占5.60％；其他處理364件。審查結案17124件，占受理的94.98%.其中對原具體行政行為維持的8423件，占46.72％；撤銷、變更、責令履行、確認違法的有4188件 ，占23.23％。
——行政復議案件的主要情形。從2004年全省各級行政復議機關受理的2839件案件情況分析看，主要有以下幾種情形：壹是從申請復議事項看，不服行政處罰申請行政復議的有1478件，占受案總數45.87%；不服行政許可的124件，占3.85%；不服行政強制措施的259件，占8.04%；不服行政收費的150件，占4.66%；不服行政不作為的69件，占2.14%；其他1142件。二是從被申請人身份看，以鄉鎮政府為被申請人的行政復議申請有550件，占受案總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的1756件，占54.50%；以縣級政府為被申請人的332件，占10.30%；以市、州政府部門為被申請人的497件，占15.43%；以市、州政府為被申請人的36件，占1.12%；以省級政府部門為被申請人的22件，占0.68%；以省政府為被申請人的4件，其他25件。三是從審結情形分析看，申請人撤回申請542件，占受案總數的19.09%；維持的1355件，占47.73%；撤銷的447件，占15.74%；變更的73件，占2.57%；確認違法19件；責令履行29件；其他類179件；未審結195件，審結率93.13%.四是從行政復議案件類別看，全省行政復議案件***有24類。公安類有599件、工商類374件、土地類303件、城建類112件、勞動類89件、林業類83件、交通類56件、技術監督類47件、衛生類36件、環保類22件、水利類20件、民政類19件、礦產類15件，其他10件以下的類別有：稅務、物價、農業、計劃生育、審計、司法、教育、文化、人事、新聞出版、財政等。
——行政復議案件呈現的新特點。近年來，隨著人們的法制意識不斷增強，行政復議監督也出現了壹些新變化。今年1月至7月，省政府***收到行政復議申請49件，加上去年結轉的5件，***54件。從案件的受理情況看，主要呈現以下幾個特點：壹是受理案件增多。案件的受理率比去年同期上升16.12％；受理案件數比去年同期增加45.45％，超過了去年全年的受理案件數。二是集團申請行政復議的案件增多。集團申請行政復議的案件占收到申請總數的近20%，其中嶽麓區天頂鄉505戶村民不服省人民政府征收補償裁決案，申請人數高達1679人。三是省人民政府作為被申請人的案件增多。省人民政府作為被申請人的案件6件，占收到申請總數的12.24％。四是國土資源管理方面的案件增多。申請人不服征地審批、征地補償標準裁決、征地拆遷、土地權屬的處理、發放或註銷土地所有權或使用權證等國土資源管理方面的案件有38件，占收到申請總數的70.37％。五是首次受理了涉外的行政復議申請。長湘五壹路橋投資有限公司、長湘伍家嶺投資有限公司不服長沙市人民政府《關於外移城區湘江壹橋等四個大橋收費站的通告》案，申請人就是英屬維爾金群島的企業。六是申請人委托律師作代理的復議案件增多。收到的54件行政復議申請中有近70％的申請人請了律師作代理，其中長湘五壹路橋公司、長湘五家嶺投資公司不服長沙市人民政府《通告》案和嶽麓區天頂鄉505戶、1679名村民不服省人民政府征地補償裁決案的申請人都是到北京請的律師作代理。
（二）行政復議的監督功能得到有效發揮
壹是積極受案辦案，老百姓尋求救濟的渠道暢通。全省各級行政復議機關，在人員少、案件多的情況下，克服種種困難，堅持依法受案辦案，保證了行政管理相對人通過行政復議救濟渠道的暢通，維護了公民、法人和其他組織的合法權益。近五年來，全省各級行政復議機關***收到行政復議申請19484件，受理18029件，審查結案17124件。其中，2004年全省各級行政復議機關***收到行政復議申請3222件，受理2839件，審結2644件。在審結案件中維持原具體行政行為的1355件，占47.73%；申請人撤回申請的542件，占19.09%；撤銷、變更原具體行政行為和確認違法、責令限期履行的568件，占20%.有效地保護了廣大人民群眾的合法權益。
二是強化了對行政復議決定履行情況的監督，確保老百姓合法權益落到實處。行政復議法規定申請人不履行行政復議決定可以申請人民法院強制執行，但被申請人如不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，除規定“行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”外，卻缺乏強制性規定。為防止和減少下級行政機關拒不履行或者故意拖延履行行政復議決定的情況發生，認真履行行政復議決定，實實在在地保護老百姓的合法權益，全省各級復議機關采取積極措施，加大對履行行政復議決定監督力度，確保了行政機關作出的行政復議決定認真履行、行政相對人的權益落到實處。如長沙市政府對2000年以來承辦的行政復議案件進行清理，對被申請人未依法履行的7件行政復議決定，由市政府向被申請人下發督辦函，要求被申請人在督辦函規定的期限內執行好復議決定並報告履行情況，使原未執行的行政復議決定得到了執行。攸縣人民政府實行行政復議案件跟蹤回訪制度，對已被依法撤銷的具體行政行為，在送達行政復議決定書後，及時與被申請人單位的領導、法制機構負責人及執法人員交換意見，指出具體行政行為的違法、不當之處，督促被申請人執行行政復議決定，並要求被申請人總結行政執法的經驗教訓，加強和改善行政執法，推進依法行政。
三是各級行政機關依法行政能力有了進壹步增強。通過多年來貫徹實施行政復議條例和行政復議法，各級行政機關普遍認識到行政復議制度對行政機關依法行政提出了更新、更高的要求，行政行為受到行政復議的嚴格監督。上級行政機關對下級行政機關的行政復議監督，其解決行政爭議的有效性和徹底性決定了行政機關如果不嚴格依法行政，侵犯了行政管理相對人的合法權益，都將在行政復議中被撤銷、變更其行政行為，並承擔相應的法律後果。行政機關通過行政復議、特別是被撤銷的行政復議案件，對自己的行政行為合法與違法、適當與不當、對與錯有了更加清醒的認識，並采取措施有針對性地加以改進，提高了依法行政意識和能力。
四是通過行政復議監督，推進了制度建設。近年來，湖南各地在積極受理辦理行政復議案件、解決行政爭議的同時，註意發現行政復議監督中存在的問題，及時加強制度建設，完善規範管理。如郴州市政府法制辦審查某房地產公司不服市規劃局行政處罰的行政復議申請時，發現郴州市執行國家法律規定的城市規劃缺乏詳細的技術規範要求，在審查結案後，建議市政府制定相關的規定，市政府采納了市政府法制辦的建議，很快出臺了《郴州市城市規劃管理技術規定》，填補了郴州市城市規劃管理的空白，推進了該市城市管理的規範化、法制化制度建設。
（三）行政復議監督中存在的主要問題
總的來說，行政復議監督制度對保護老百姓的合法權益，促進行政機關依法行政發揮了較好的功能和作用，但也還存在不少突出問題。主要表現在以下幾個方面：
壹是行政復議監督認識不到位。行政復議是行政機關內部的壹種層級監督制度，它對於防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進行政機關依法行政起著非常重要的作用。然而，有個別地方的領導對行政復議法的立法宗旨缺乏深刻的認識，自覺接受行政復議監督的意識淡薄。在實際工作中仍然熱衷於運用行政手段開展工作，不大註重通過行政復議監督手段解決問題。有的甚至片面強調某項工作的重要而拒不執行行政復議制度，壹旦行政管理相對人申請行政復議並作出裁決，就埋怨行政復議機構不支持其工作，甚至明確表示不履行法定職責，因而嚴重影響了行政復議監督工作的深入開展。
二是不依法受案，辦案質量不夠高。主要表現在：第壹，不依法保護公民、法人和其他組織申請行政復議的權利。有的行政復議機關收到行政復議申請後，強調人手少，經費不足等困難，或者是疑難案件，怕把握不準，怕當被告，不依法受理。第二，不及時審理。有的收到行政復議申請，不及時依法審查，案件久拖不決，超期結案的較多，有的案件最長達壹年半之久才結案。第三，違反法定辦案程序。對需要依法履行告知義務的不告知；對需要辦理延期手續的不按規定報批等。第四，不依法公正裁決。個別地方因怕當被告或怕有利害關系的第三人群體上訪，對明知應當予以撤銷的行政復議案件仍然維持，缺乏公正性。據了解，有壹個縣壹年受理了60多件案件，全部作出維持決定。
三是行政復議機構和隊伍建設與其所承擔的工作任務不相適應。行政復議機構是法定的行政主體，但各級政府和部門法制機構的設置和建設，與其所承擔的行政復議工作任務，以及與行政復議制度本身的要求還有很大差距。有的行政復議機構辦理行政復議案件只有1個人，不符合辦案程序的規定；還有的部門既無機構又無人員，使行政復議工作失去了基本的組織保障。大多數行政復議機關的行政復議機構都沒有編制，行政復議工作人員多為兼職人員。大部分辦案人員因行政復議案件大幅激增，工作辛苦，加上行政復議機構工作條件差、待遇低，又無辦案津貼，難以留住人，行政復議專業隊伍無法形成，整體素質難以提高。
四是行政復議經費與工作的需要不相適應。行政復議法關於“行政復議機關不得向申請人收取任何費用，行政復議活動所需經費由本級財政予以保障”的規定在許多地方未落實到位。全省除個別地方行政復議辦案經費基本有保障外，大部分地方的行政復議經費處於緊張狀態，大多數地方根本沒有將行政復議經費列入財政預算。
五是地區之間發展不平衡。從全省122個縣（市、區）政府辦理行政復議案件統計情況看，2003年全省有11個縣（市、區）沒有受理壹起行政復議案件；2004年又有19個縣（市、區）沒有受理壹起行政復議案件，其中城市區14個，占19個縣（市、區）的73.6％。而永順、雙峰、宜章、祁東縣和冷水灘區受理行政復議案件數均超過30件。
三、切實履行行政復議職責，充分發揮行政復議監督在構社會主義和諧社會中的作用
在全面推進依法行政、建設法治政府、構建和諧社會過程中，如何加強行政復議工作，充分發揮行政復議監督在構社會主義和諧社會中的作用，是擺在各級政府法制機構面前的壹個大課題，需要我們探索和研究，筆者認為主要解決好以下幾個問題：
（壹）深刻理解《綱要》精神，抓住行政復議監督的關鍵。國務院《全面推進依法行政實施綱要》第30條提出：“認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作。對符合法律規定的行政復議申請，必須依法受理；審理行政復議案件，要重依據、重證據、重程序，公正作出行政復議決定，堅決糾正違法、明顯不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。要完善行政復議工作制度，積極探索提高行政復議工作質量的新方式、新舉措。對事實清楚、爭議不大的行政復議案件，要探索建立簡易程序解決行政爭議。加強行政復議機構的隊伍建設，提高行政復議工作人員的素質。完善行政復議責任追究制度，對依法應當受理而不受理行政復議申請，應當撤消、變更或者確認具體行政行為違法而不撤消、變更或者確認具體行政行為違法，不在法定期限內作出行政復議決定以及違反行政復議法的其他規定的，應當依法追究其法律責任。”這是行政復議監督工作當前和今後相當長的時間必須遵循的準則，要深刻理解，認真貫徹落實。要根據《綱要》的精神依法受案辦案，公正裁決，積極探索建立簡易復議程序和當面審理方式，為當事人提供解決行政爭議的公平“平臺”，進壹步提高行政復議效率。要積極探索增強行政復議監督的獨立性和專業性；探索建立較完善的行政復議責任追究制度，以切實保障行政復議法的規定能夠嚴格執行，行政復議工作的質量能夠提高，行政復議監督的作用能夠充分發揮。
（二） 狠抓制度創新，探索行政復議監督的新方法、新方式。壹是積極探索新形勢下行政復議監督的新特點、新方法，改革行政復議申請、受理方式，方便申請人提出申請。有條件的地方，可以通過信函、電報、電傳、傳真和電子郵件等方式提出申請，受理行政復議案件；二是改革行政復議案件審理方式 ，積極推行行政復議聽證制度和專家論證制度；三是加大行政復議監督的透明度，建立公開審理制度和重大疑難案件集體審議制度；四是完善辦案程序，用制度規範申請、受理、審查、決定、送達、執行等各個環節的期限和責任，嚴格保證行政復議的公正與效率；五是完善行政復議的證據制度，強化被申請人的舉證責任；六是建立行政復議案卷公開查閱制度，除涉及國家機密、商業秘密和個人隱私外，允許單位、個人查閱、復印行政復議案件材料。
（三）提高辦案質量，真正做到取信於民。確保行政復議案件質量，實現行政復議公開、公正、公平、及時、便民，是行政復議監督的基本要求。行政復議辦案質量的好壞直接影響到行政復議制度的生命力，影響人民群眾對政府的信任，也影響到人民群眾的合法權益。為確保行政復議辦案質量，保證行政復議決定的公正、公平和準確無誤。壹方面要嚴格按照行政復議法的程序規定受案辦案，特別是對疑難復雜案件要引入聽證機制、專家論證機制，或者進行公開審理，以確保案件質量。另壹方面，要按照《綱要》的要求，積極探索行政復議簡易程序，及時辦理簡易案件，充分實現行政復議便民的目的。據統計，2004年我省以鄉鎮政府為被申請人的行政復議申請有550件，占案件總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的1756件，占54.50%；以縣級政府為被申請人的332件，占10.30%；以市、州政府部門為被申請人的497件，占15.43%.這些案件中特別是縣級政府受理的行政復議案件中，約三分之二的案件是簡單、事實清楚的簡易案件。如果嚴格按照法定程序辦理，就有可能給申請人或被申請人都造成不應有的損失，有的甚至可能導致矛盾激化。為使行政復議真正做到公正、及時、便民，對簡易案件應簡化辦案程序，直接迅速處理。既保證辦案質量，又方便快速，真正樹立起行政復議的嚴肅性和權威性。
（四）加強隊伍建設，建立壹支高素質行政復議監督工作隊伍 .行政復議人員水平的高低，直接影響行政復議工作的開展，也直接影響今後行政復議工作的發展。在建設法治政府、構建社會主義和諧社會的新形勢下，行政復議已經並將還會出現許多新情況、新問題，需要許多高素質人才去研究和探索。同時，辦理行政復議案件，是壹項政治性、政策性、專業性很強的工作，它涉及的法律關系復雜，程序和期限要求嚴格，不容有絲毫懈怠和差錯。而且行政復議案件數量在大幅增加，難度在不斷加大，這方面的壓力與責任也越來越重，這些均對行政復議人員的素質提出了更新更高的要求。特別是縣級政府法制機構復議人員顯得更為突出，從我省2004年辦理的行政復議案件情況看，全省以鄉鎮政府為被申請人的行政復議申請有550件，占案件總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的1756件，占54.50%.這就說明71.57%的復議案件發生在縣，縣級政府法制機構的復議任務非常繁重，但恰恰相反，目前縣級政府法制機構的力量十分薄弱。所以，必須下大力加強行政復議監督隊伍建設，特別是要把增加行政復議人員力量和提高人員素質擺上重要議事日程。要把思想好、業務精通、責任心強、作風過硬的同誌選拔到行政復議工作崗位上來；要加強思想理論和業務學習，建立定期培訓或輪訓制度，提高行政復議人員的政治素質和業務素質，以適應形勢發展和工作需要。
（五）堅持以人為本，積極探索調解結案方式。行政復議不適用調解，這是行政復議制度的壹項重要原則。其主要理由是調解作為解決民事爭議的基本原則，民事爭議相關當事人的法律地位是平等的，基本特征是尊重當事人的意願，使當事人在互諒互讓的基礎上達成***識，從而使糾紛得到解決。壹切調解的基礎以相關當事人擁有實體處分權為前提，沒有實體處分權就不存在調解，因為只有在壹方當事人主動放棄某些權利的情況下，或者各方當事人相互放棄某些權利，調解才有可能，無權利放棄即無調解。而行政復議案件中的申請人和被申請人，雖然他們在行政復議中的法律關系是平等的，但是他們之間的行政法律關系是不平等的。被申請人在作出具體行政行為的時候是代表國家行使行政權，作為申請人處於受行政權支配的地位。被申請人行使的行政權力，是法律賦予的，是代表國家履行職責，不依法履行職責就是失職，應當追究其法律責任，因此沒有實體上的自由處分權。而受行政權力支配的申請人更無權參與國家權力的處分。如果承認行政復議適用調解原則，則意味著允許行政機關可以任意處分法律賦予的職權，意味著國家利益、公***利益可能被出賣。正是基於這種觀點，《行政復議條例》第八條曾經規定，“復議機關審理復議案件，不適用調解。” 但在行政復議實踐中，調解結案的比例是比較大的，1999年10月至2004年12月，我省各級行政復議機關受理辦結的17124件案件中，申請人要求撤回行政復議申請，從而行政復議終止的案件3099件，占受理案件總數的18.1%.其中2004年申請人撤回申請542件，占受案總數19.09%，比前幾年略有增加。在這些撤回申請的行政復議案件中，除了極少數是通過辦案人員解釋使申請人明曉了有關法律規定，認識到自己的要求不正確主動撤回復議申請的之外，幾乎都是因為被申請人重新審查並改變了原具體行政行為，申請人才撤回行政復議申請的。在申請人撤回申請、行政復議終止的背後，是行政復議機構辦案人員所做的大量協調工作，如指出被申請人原具體行政行為的錯誤，說服被申請人改變原具體行政行為，動員申請人撤回申請等等。也就是說，行政復議機構在辦理這些案件時，實際上采取了協調的方法，通過調解結案的。因此要根據《綱要》的精神，結合行政復議實際，繼續探索行政復議調解結案方式，提高辦案效率，營造良好的和諧社會環境。
（六）加強對縣級政府行政復議工作的指導和監督。縣級人民政府是我國的基礎政權組織，對於國家法律、法規以及各項方針政策的貫徹執行，起著關鍵性的作用。由於大量的行政管理行為發生在基層，縣級政府的工作部門、鄉鎮人民政府處於行政執法的第壹線，直接面對群眾，大量的行政爭議發生在這個層面。據統計，2004年，全省的行政復議案件中以鄉鎮政府為被申請人的，占受案總數的17.07%；以縣級政府部門為被申請人的，占54.50%；以縣級政府為被申請人的，占10.30%.行政訴訟案件以鄉鎮政府當被告的有40件，占4.9%；縣級政府部門當被告的369件，占45.17%；縣級政府當被告的193件，占23.62%.從以上情況看，縣及縣級以下政府和政府部門當被申請人、被告的比例分別高達81.87%、73.69%.可見，縣及縣以下政府和部門的行政復議應訴工作量大、面廣，任務十分繁重。加強對縣級政府行政復議工作的指導，充分發揮其層級監督功能，依法糾正基層行政機關違法和不當的具體行政行為，是化解各種社會矛盾，減少糾紛，構建社會主義和諧社會的重要方面。