鑒於各地實際情況相差懸殊，這份名為《關於推進集體林權制度改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）只能“作出原則性的規定”。
在最近完成的壹份調研報告中，國家林業局建議文件以國務院名義盡快下發。目前“文件初稿已經準備好了，還要征求有關部門的意見”。
這次規模空前的調研活動涉及福建、江西、遼寧、內蒙、河北、山西、甘肅、重慶等17個省（自治區、直轄市）。
國家林業局邀請了國務院研究室、發改委、財政部、稅務總局等部門，組成了9個聯合調研組，目的是為全面推進集體林權制度改革出謀劃策。
調研總報告認為，福建、江西、遼寧三省林權改革創造了值得借鑒的典型經驗和做法，受到了廣大林農的歡迎和擁護，現在“改革時機已經成熟，條件已經具備，全面深化林改勢在必行”。
而調研報告所提出的大部分政策建議，都將納入這份《指導意見》。 以確權到戶為主要內容的新壹輪林權改革，是林業生產關系的又壹次重大調整。
現有集體林權包括所有權、使用權、收益權、處置權四項內容，是在上世紀80年代的林業“三定政策”（穩定山權林權、劃定自留山、落實林業生產責任制）基礎上形成的，涉及林地所有權、林木所有權，以及由此派生而來的集體林地承包經營權等。
“集體林權制度遠比壹般財產權復雜。”中國林業科學院研究員陳幸良認為，林地為集體所有，所有權和經營權分離，而林木處分權又受到森林資源管理制度、林地管理制度等政策性制約，使得“林權關系成為壹項政策性束權的集合”——權利主體模糊，權屬復雜多變，處分權得不到落實，收益權也易受侵犯。
明晰產權是這壹輪林改的核心內容。調研報告主張依照《村民委員會組織法》，由村民民主決策，因地制宜，合理選擇改革形式和方式，建立林地有償使用制度和林權動態管理制度。
江西在試點中提出了三種明晰產權的方法：壹是均山，能夠分山到戶的全部分山到戶，實行家庭承包經營；二是均股，不能或不宜分山到戶的，維持集體統壹經營，但須將股權分到戶，收益按股分紅；三是均利，集體山林通過流轉以其它方式承包經營的，所得流轉收益拿出70%以上按人口均分到戶。
福建方面則按集體經濟組織內部成員對山林的依賴程度，分類處理：依賴性強的，原則上均山，實行實物意義上的“耕者有其山”；依賴性不強或沒有依賴性的，經村民代表會議通過，以公開競爭的方式發包給企業或大戶經營，通過二次分配，保證村民實現貨幣形式的“耕者有其山”。
陳幸良建議通過《物權法》規範林地承包權的法律制度，給予林地承包權完整的法律保護。
按照他的構想，林改後，個人對自留山將擁有永久林地使用權，對責任山擁有長期使用權，集體經濟組織僅保有名義上的所有權；私有林和物權化的林地承包權受法律保護，權利人可以抵押、擔保、轉讓、繼承，自由處置。“國家政策不能規定侵權性的限制性條款，幹涉所有者的經營行為。” 陳所指的侵權限制性條款集中在林地使用權流轉和林木采伐限額管理方面。
國家林業局在調研中發現，由於缺乏健全的林權流轉政策、法規，壹些地方出現了山林歸大戶、流轉價格偏低、權力尋租等問題。
調查報告稱，“林改後，隨著產權關系的調整和明晰，原有林業管理的基礎已經發生變化，相應的林業法律法規和相關政策急需調整。”
報告建議從三個方面完善林業政策法規：
壹是制定《森林、林木和林地使用權流轉條例》，明確流轉的原則、範圍、程序、監督、管理等相關規定，促使流轉依法健康有序地進行。報告還特別強調，各地流轉市場應當由政府主導，由林業主管部門具體指導，做好監管引導工作。
“《森林法》有關流轉的條款過於簡單，配套法規滯後，流轉工作出現壹定程度的封閉性、局限性和隨意性。”陳幸良建議這壹《條例》應當盡快出臺。
二是抓緊修訂完善《森林資源資產評估管理辦法》，建立健全評估體系，為森林資源流轉提供規範性的制度平臺。
報告提出，可以由國務院以行政法規形式出臺相關規定，授權地方解決森林資產評估機構與評估人員的資質問題，或由國家林業局與國有資產管理部門定期組織全國性的森林資產評估技術培訓，通過考試取得國家頒發的資質證書。
三是改革森林采伐限額管理制度，探索市場經濟條件下商品林管理的有效形式，逐步實現經營者自主決定森林資源的培育和采伐，促進森林可持續經營。
“現行林木采伐申請程序繁瑣，限制復雜，在具體操作中難以把握，影響了再造林的積極性。”陳幸良要求改進現有森林采伐限額管理制度，以落實權利人的財產處置權。
他甚至主張對生態區位重要的森林，需要林權權益人放棄部分處置權的，國家應支付生態補償金。
此外，報告還提出現行《育林基金管理辦法》與當前林業發展要求不適應，認為對木材征收20%的育林基金，比例過高。建議逐步減征，還利於民。
財政補貼公益林？
林權改革以後，隨著商品林經濟效益的提升，生態公益林的管護將成為壹個嚴重問題。
這個問題在南方林改過程中就已經突顯出來了。原因是商品林和公益林收入差距擴大，而國家對生態林補助極為有限。
“林權改革包含兩大目標，”中國生態經濟學會副秘書長於法穩說，“個人層面是最大程度地獲利，而國家層面是要提高森林覆蓋率，保障生態安全。”如何處理好兩者的關系，林權改革得作出回答。
調研報告認為，必須創新公益林保護和合理利用新機制，逐步緩解公益林區群眾生產生活與資源保護之間的矛盾。
調研報告提出，要改革公益林權制度，建議根據生態區位的重要性，對生態公益林實行分區分類管理，加強引導，鼓勵群眾發展林下種植業和養殖業；同時落實公益林補償制度，鼓勵和支持有條件的地方，按照“政府為主負責，受益者合理負擔”的原則，從飲用水、水電和旅遊門票收入中劃出壹定比例用於生態公益林補償，彌補林木被劃為生態公益林後給農民造成的損失。
陳幸良則主張以法律文書的形式明確生態補償來源。他給出的辦法是：國家公益林由中央財政補償，地方公益林由地方各級財政補償。
遼寧的公益林面積占到全省林地的壹半以上，他們在試點時，將自然保護區和重點生態區以外的生態林，納入了林改範圍，全部承包到人。他們得出的經驗是，“只要經營生態林的收益在林農可以接受的範圍內，就能保證林農的經營積極性，保護好森林資源。”
張建龍在遼寧調研後認為，遼寧走出了壹條適合北方地區集體林改革的路子，他們“在公益林改革方面的嘗試可供參考”。
不容忽視的兩個問題：
第壹，當由於某種原因，造成林農的收益不在可接受範圍，怎樣規避林農砍樹毀林行為？
第二，既然向森林要效益，林農是必砍伐原始森林，種植速生林，用於造紙、果樹、建材，這樣不但破壞了生態多樣性，打破了生物鏈平衡，也使得地下水資源迅速枯竭，嚴重影響氣候。