王碧峰 中國人民大學
發布時間:2007年7月23日
隨著我國工業化和城市化發展的進程的加快，農用土地轉變為非農建設用地(即農地非農化或農地轉非)。的數量和規模急劇增大，由此引發了諸如征地制度、征地收益、補償標準、失地農民等壹系列問題，直接關系到經濟的持續發展和社會的和諧穩定。農地非農化問題已成為當今社會的壹個焦點問題。現將近年來有關農地非農化問題的討論做壹綜述，以饗讀者。
壹、農地非農化的現狀
李燕瓊、嘉蓉梅認為，我國農地征用的現狀是：(1)土地征用面積呈快速增長趨勢。從“九五”計劃開始，我國土地征用速度呈現快速增長趨勢。特別是“十五”計劃期間，由於我國城市規模不斷擴張，各種高新技術開發區、工業園區、科技園區大力發展，城市交通設施建設步伐加快，特別是西部大開發戰略的實施等原因，造成了大量的土地資源被占用。在1991--2005年被征用的土地中，有57.37%的土地是在200L-2005年被征用的。今後隨著我國工業化、城市化的快速發展，土地被征用面積的擴大仍然具有呈剛性增長的趨勢。(2)城鎮和工礦建設用地主要是糧食作物用地。我國東、中、西部的土地被征用前91.34%的土地用於種植糧食作物和經濟作物，其中，東部地區征用的糧食用地占征地總面積的62.08%，中部地區占62.71%，西部地區占56.6%。從征地用途來看，這些土地被征用後，修路占29.11%，建工廠占28.49%，城市建房占24.16%，建科技園區占8.64%，其他占9.6%。
劉文甲認為，壹個客觀存在但未被認識的情況是，我國的土地已經“過度非農化”。土地“過度非農化”壹是指我國大陸農地轉為城鄉建設(包括開發區等)用地不但總量多。而且人均占有量也已大大超標；二是指耕地過度非農化。據統計，1996年.我國大陸城鄉建設用地已達21.8萬平方公裏。居世界第壹。1997-2005年，我國大陸耕地從19.51億畝減少到18.31億畝。我國城鎮人均占地133平方米，是壹般城市國家標準上限的133%，是世界城市人均實際，與地的160%多。此外，我國農村居民點人均占地182平方米.是國家標準上限的121%。土地“過度非農化”已成為我國經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的基礎性障礙。
二、農地非農化過程中存在的問題
綜合學者們的觀點，我國農地非農化過程中存在的問題主要表現在以下幾個方面。
1.征地範圍過寬。孫萬國、劉蘋蘋認為，強調以公***利益為目的。是世界各國對國家行使財產征用權進行法律限制的通用做法。我國《憲法》和《土地管理法》對征地問題也都作出了明確規定：國家為了公***利益的需要，可以依法付集體所有的土地實行征用。但不同的是，我國卻未對“公***利益”作出明確界定，“公***利益”的界定缺乏可操作的標準。由於在什麽情況下才能征地壹直不明確，因而公***利益成為職能部門和地方主要行政領導自由裁量的權力。大量的非公***利益用地被以“公***利益”的名義征用，“土地征用”概念失去了其法律意義。
2.征地補償標準過低。孫萬國、劉蘋蘋認為，土地補償是征地問題的核心，世界上大多數國家和地區都是以市場價格為基礎進行補償的。有的還考慮土地未來價格進行補償。而我國的征地補償標準是根據土地管理法規制定的，是非市場化的價格。按照《土地管理法》第47條的規定，補償費用標準不管是低限還是高限，都不足以使被征地農民保持原有的收入水平，不是以彌補農民因失去土地而帶來的經濟損失。韓申山認為，征地補償制度中存在著以下問題：(1)土地補償費是按農地收入來計算的，並沒有反映農地轉為非農地的預期土地收益。單純以被征收土地年均產值為依據來確定和計算補償安置標準的方法並不科學。(2)低價位征收土地與高價位出讓土地反差明顯，政府壟斷土地增值收益。(3)按土地產值補償導致補償費與實際生活安置費用距離拉大，征地後，農民無法維持原有的生活水平”
3.失地農民利益嚴重缺乏保障。王永慧、張麗認為，失地農民的利益缺乏保障表現在以下三個方面。(1)征地補償標準過低導致補償金額低於實際價值。(2)地方政府失靈導致實際補償金額低於應得金額。在征地過程中，多數地方政府出於快速發展經濟和城市化的號慮，往往將補償金額大量用於城市和基礎設施建設，僅僅留給農民極低的實際補償金額。調查顯示，目前征用農地的土地收益分配格局為：政府占60%～70%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。地方政府過於重視經濟效率而忽視農民的平等權利，政府失靈和職能錯位嚴重侵害了農民合法的土地增值收益權。(3)補償方式簡單導致失地農民社會保障低於城市居民。在農地征用過程中，多數農民失去了作為生存保障的土地，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，這使得失地農民成為既有別於壹般農民，又不同於城市居民的邊緣群體。由於未考慮土地對農民所起到的保障功能，簡單的貨幣安置方式根本無法解決失地農民未來的生計問題。在市場經濟條件下。缺乏知識和技術的失地農民，很難在勞動力市場上競爭到合適的就業機會。農民失地又失業，同時缺乏與城市居民平等的就業、醫療、養老等社會保障，導致失地農民面臨著極大的社會風險，由此也引發農村群體事件的加劇。
4.征地過多導致耕地大量減少和糧食風險加大。陳文通認為，近幾年來，國家每年征收農村土地500多萬畝，其中三分之二是耕地。如果按照這種趨勢發展下去，盡管每年可以開墾壹部分新的耕地，但優質耕地將會大量減少；如果開墾的土地不能抵補征收的上地，耕地總量就會減少。這樣，不僅沒有出路的失地農民會大量增加，而且糧食風險也會加大。
5.征地過多助長了投資過熱和宏觀經濟失調。陳文通認為，當前我國的投資過熱和經濟過熱。除了體制上、主觀上的原因以外，廉價土地和資金的過量供給是兩個重要的物質條件。事實上，近幾年來各級地方政府的“圈地運動”對投資過熱起了推波助瀾的作用。正是基於這壹原因，中央認為必須管住管好土地和貨幣兩個閘門。如果地方政府和建設單位可以輕而易舉地取得廉價土地，那麽，投資過熱就很難得到有效控制。
三、農地非農化現存問題的根源
(壹)土地制度方面
陳文通認為，農村集體所有制土地制度的不健全，農地征用過多過濫和補償費用過低的根源。我國農村的土地制度主要存在三個方面的問題：(1)農村集體所有制的“集體”概念模糊，產權主體不明確。在農村集體經濟組織實際上已經不存在的場合，村民委員會和鄉鎮政府便成廠農村集體經濟組織的代表和化身，而少數幹部則擁有了決定權，擁有了與農民相脫離而又淩駕於農民之-蔔的獨立權利。(2)在實行家庭承包經營後，農村集體土地的所有權和經營權發生了分離，集體所有權轉移到村民委員會或者鄉鎮政府手中，農民擁有的僅僅是承包地的使用權和集體範圍內的轉讓權，這樣農民就失去了集體土地的所有權。(3)農村土地集體所有制作為法律規定的獨立的所有制形式，從來不擁有完整的土地所有權，所有者權益受到各級政府的限制甚至剝奪。
孫萬國、劉蘋蘋認為，我國農村土地產權制度所存在的土地所有權主體的虛置和模糊缺陷，直接導致責權利的邊界不清，以致農民所擁有的實質性的土地產權不被尊重和承認，影響了農民對土地使用權、處分權和收益權的有效運用，進而導致農民經營土地權利的喪失。各級政府在對土地的處置上擁有決定的話語權，而農民個體始終處於被動弱勢的地位，對土地被征用及其喪失的土地所有權所蘊涵的利益等缺乏必要的知情權、參與權、選擇權、索取權等，也難以說清楚在土地征用中農民權利到底受到多大損害。壹方面，這強化了處於強勢地位的政府處置土地收益的能力和動機，另壹方面，它也使處於弱勢地位的農民在維護自己權利時更加感到底氣不足。
(二)土地管理制度方面
孫萬國、劉蘋蘋認為，土地管理制度設計上：的缺陷導致土地征用權被濫用。在現行的體制下，各級地方政府既是國土資源(包括集體土地)的宏觀管理者，又是國有上地所有權的實際行使者，管理者和所有者職能的重疊安排使地方政府具有了政治利益最大化和經濟利益最大化的雙重目標，而這兩種目標在短期內又體現出相互促進的特質。在這種雙重目標的驅動下，政府行為不可避免地出現偏差，造成土地不合理的利用和浪費。
於晶晶、余文學認為，政府行為的錯位及角色定位偏差是土地利益分配不平衡格局的原因。第壹，政府作為土地的供應者，是土地壹級市場的壟斷者。在土地轉讓過程中，地方政府成為事實上的土地供給方，這為地方政府圈占大量十地反手高價倒賣或者低價轉批給開發商創造了條件，使原本可以通過市場運行的價格機制無法正常發揮作用。第-二，地方政府在與農民、開發商進行交易時，從自身利益出發，為實現以地生財的目的，通常采取協商的方式進行土地出讓，將大批農地轉為商用。同時，由於《憲法》規定的“公***利益”範圍過於模糊，使得地方政府的自由裁量權過大，經常借農地公用之名行商用之實，使情況變得更加復雜。第三，政府集土地壟斷權和強制執行權於壹體參與利益角逐，成為利益分配主體中最具有競爭優勢的壹方。相比之下，農民的力量太弱小，無法使自己的意誌上升為法律。即使農民的土地產權界定得很清楚，國家仍然可以運用權力來改變產權的歸屬。第四，政府集土地供應者與裁判者於壹身的法律規定助長了政府的強權行為。《土地管理法實施條例》第25條規定，對補償有爭議的由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。這種規定使得政府在征地糾紛仲裁程序中既當運動員，又當裁判員，不符合公正裁決的原則。
(三)土地征用補償制度方面
李燕瓊、嘉蓉梅認為，目前的征地補償制度帶有明顯的計劃經濟色彩，給地方政府留下了很大的操作空間。現行的征地補償辦法，既沒有考慮各地區經濟發展水平的差異，也沒有考慮土地價值在不同地塊的差異，更沒有考慮土地的產權關系，導致地方政府在征地補償時隨意性太大。壹些地方政府為獲取更多的土地收益，或為增加外商投資吸引力，窄化土地補償範圍，壓低征地補償標準，導致農民失地後收入下降。
四、農地非農化後土地自然增值的收益分配
農地非農化後土地自然增值是指農地非農化後土地價格自然而然的增長，對於這壹增值部分的收益分配源於征地補償問題，但它涉及土地自然增值的、性質和土地產權等深層次問題。在我國，關於土地自然增值的分配主要有以下三種觀點。
1.漲價歸私(農)論。這是壹種自封建社會以來就存在的傳統觀點，在新的形勢下有所發展。它主張全部土地自然增值歸失地農民所有，其理論基礎是土地非農開發權補償論。這種觀點認為，土地所有者取得全部土地自然增值，是由其所擁有的完整的土地所有權所決定的。而完整的土地所有權自然而然地包括了完整的土地開發權，以及土地開發的收益權。這意味著，農地無論以何種方式轉變為非農用地，原所有者都應該獲得“土地非農開發權價格”，只有這樣才能稱得上“農民土地產權完整”。也就是說，農地轉非之後的土地自然增值應當全部歸失地農民所有，否則就意味著對失地農民的剝奪或剝削。
2.漲價歸公論。它是針對封建社會以來“漲價歸私(農)論”的事實而提出的壹種變革性理論，其代表人物有英國經濟學家J.S.穆勒、美國經濟學家H.喬治和中國的孫中山先生。這種觀點主張土地自然增值全部或基本歸國家所有，其理淪基礎是土地開發權國有論。這種觀點認為，土地價值不包括生產的報酬，它表示壟斷的交換價值。它在任何情況下都不是占有土地者個人創造的，而是由社會發展創造的。因此，社會可以把它全部拿過來。
3.私公兼顧論。它屬於調和性論點，主張在充分補償失地者之後將其剩余部分收歸中央政府所有，主要用於支援全國農村。該觀點的理論基礎是“全面開發權觀”，即對於農地自然增值的合理分配，應當全面顧及失地農民、在耕農民和中央政府等三方面的土地開發權，每壹個主體僅擁有有限的權利，各個主體不得越限侵權。私公兼顧論主張，將農地轉非後的自然增值優先用於對失地農民進行充分補償，使其生活達到當地“小康市民”的水平，而且毫無後顧之憂；然後將剩余部分收歸國有，主要用於支持全國在耕農民；同時，可以撥出適量的資金，用於支持城鎮建設--其著眼點為在城鎮中增加就業崗位，吸收失地農民。
五、對策和建議
(壹)改革土地產權制度
程開明認為，應按照現代產權制度的要求，改革和完善土地產權制度。在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體所有權歸屬落到實處。按照權利平等的原則，公平對待國家土地所有權和集體所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。
原英、孔祥智認為，現行土地管理法規定了國家擁有對土地比較完備的產權(如所有權、使用權、收益權、處置權)，尤其是國家能夠征收集體所有的土地為國家所有。但另壹個產權主體--集體卻沒有完整的土地產權。因此，應賦予集體完整的產權.在法律上對集體土地的合理流轉和轉讓給予充分的肯定和保護。對於農村工業用地，尤其是當供地方與用地方為同壹個主體時，政府只應對其進行監督管理，而不應進行過多的幹涉。
馮振中認為，現階段我國健全現代農地產權制度的核心內容是鞏固和發展農地集體所有制。(1)要解決集體所有制條件下的產權主體虛置問題，通過產權登記等方式，明確農村基層集體組織的產權主體地位。(2)要保障農地集體所有權的相對完整性，包括處分權、收益權、使用權等壹系列權利。(3)要保護農民個體對承包的集體土地承包經營的連續性，穩定農村基本經營制度，保護農民的土地承包權益。(4)承認農地非農建設發展權，其價格為購買土地使用權的價格與征地價格的差額。
史大平、王定祥認為，應改革土地產權制度，在法律上賦予農民穩定的土地使用權、轉讓權和收益權，讓農民成為真正的土地二級市場主體。應在農村建立：專門的土地權益管理機構，並向土地承包戶發放長期的土地使用權證，進壹步明確農民對於土地使用、轉讓、處理和收益的權利。在農地非農化過程中，允許農民憑借土地使用權證入股(即土地資本化)，鼓勵實行土地股份制，將農民的土地使用權轉變為股份分紅權。
李燕瓊、嘉蓉梅認為，鑒於目前由於我同法律規定所作出的土地產權關系不完備，導致失地農民生存條件和社會保障難以解決，建議修改有關法律規定，保證農民十地的財產所有權。建議國家引入壹種新的土地永久使用權制度，即永田制。所謂永田制，就是在現有土地公有制條件下，將農村土地的使用權永遠交給農民，使其具有為農民提供就業、生存保障和社會福利的功能。這樣，國家在征地時就必須考慮給予農民各種社會保障的補償，而不是隨便給壹點補償。實行永田制，需要制定兩個方面的法律法規。(1)制定《財產法》或在《憲法》中明確集體所有土地的農民土地使用權是壹種財產權。農民依據合同對承包地的使用權可以繼承、再租賃、贈予、拍賣、抵押、入股等，使農民的土地財產權具有法律效力。（2)推行農地承包使用權證券化制度。集體在承包土地給農民時，向農民簽發《土地承包證》和《土地使用權證》，以維護農地使用權的權威性、嚴肅性。今後，無論是國家公益性事業用地，還是商業經營性用地，農民出讓的始終是臨時使用權。《土地使用權證》的所有者可以將土地委托、租賃給第三者經營，也可以抵押、入股，實行承包權與使用權的分離。國家在征用土地時只與最初承包土地的農戶發生契約關系，而不與第三者發生關系。這樣，最初承包：亡地的農民就可以與征地單位就使用年限和價格進行談判.完全按照市場經濟規律行事。
(二)完善農地征用和補償制度
郭熙保、王萬瑁認為，應從以下幾個方面完善農地征用和補償制度。(1)有必要修改現行的《土地管理法》，把土地征用嚴格限定在公***利益內。如將土地征用限定在國家機關用地和軍事用地、城鄉基礎設施用地和公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地等。對於公***利益性質的征地行為，雖然不必對土地發展權進行補償，但必須對農地的社會保障和失業保險功能予以補償，為失地農民提供基本的養老、就業、醫療保障。(2)對於非公***利益性質的征地行為，必須引入市場機制，將征用逐步改為征購，逐步發展和完善農地產權流轉市場，以便在農地征用過程中有效地確定土地的市場價值。(3)有必要用法律的形式規定土地發展權，非公***利益性質的征地行為必須嚴格補償土地發展權收益。用地單位必須向農民集體購買農地的土地發展權，而無權享有農地的土地發展權收益。(4)在征地補償過程中，必須充分考慮農地的社會保障和失業保險功能，提高社會保障和勞動就業等方面的補償標準。(5)對於農地轉非後的土地增值收益，各級地方政府可以通過征收土地增值稅的方式提取壹定的比例，用來協調由於土地利用規劃引起的土地發展權配置不均而造成的地區之間、城鄉之間、集體組織之間的利益沖突。各級地方政府應該將士地增值收益用於基礎設施、教育、醫療等公***利益性質的建設，防止地方政府和村幹部以各種形式變相轉移和侵吞土地收益。
陳文通認為，應當在健全、完善農村土地集體所有制的基礎上，把改革國家征地補償制度提到議事日程上來。(1)土地所有權和使用權的轉讓應當作為商品交換來看待。體現這種商品交換關系的經濟範疇，應當是征購，而不是征收或征用；體現交換關系是否合理的，應當是土地市場價格，而不是缺乏質的規定性的所謂“補償費”。(2)農村耕地轉讓給外部主體應以國家為中介。為了有效保護耕地，限制不正當競爭，穩定土地壹級市場價格，不應當允許城市土地使用單位直接從農村購買耕地.而應當繼續實行國家統壹征購的辦法，即以國家為中介，統壹從農村取得土地和統供應建設用地。在這裏，國家不以營利為目的，它只是壹個行政性的交易中介，而不是真正的土地商。國家征購土地的價格應當以上地二：級市場的價格作為參照系，但國家向城市土地使用者供應的土地，區分公***產品用地、國家重點建設用地、商業用地等情況，分別采取財政直接劃撥、按成本價協議出售、按市場價競標出售等定價方式。(3)建立全國城鄉非農建設用地的統壹市場。為了改變國家過度壟斷土地壹級市場的狀況，應當允許農村集體所有的非農用地或建設用地直接進入城鄉統壹的土地市場。所有非農用地的轉讓，均應打破城鄉界限、地區界限、所有制界限，形成全國統壹的土地市場，對此，國家必須嚴格依法管理和監督。(4)國家征購土地必須嚴格限定在公***利益範圍內。(5)國家征購承包地支付的價款應當全部歸承包農民所有。國家按照等價交換原則給予集體經濟組織的“補償”--土地價格，應當完全歸失地農民所有，而不能部分乃至全部歸集體經濟組織所有。也就是說。“補償”不能用於集體經濟組織的公***支出，集體經濟組織不能分成、截留和克扣補償款。集體經濟組織必要的公***支出，如果沒有其他收入來源，可以由農民分擔，但不能截留國家征購承包地支付的價款。(6)政府應當幫助失地農民解決安置就業和社會保障問題。
(三)健全和完善土地管理制度
史大平、王定祥認為，為避免市場機制失靈，政府應該建立有效的土地資源宏觀調控機制。首先要改變目前土地管理機構隸屬同級政府管理的模式，使土地管理部門脫離地方政府，實行中央獨立的垂直管理體系，並由中央政府委托國土資源部對農地非農化過程進行宏觀調控。各地土地管理機構對地方政府的征地、用地行為進行監管，給定、核定指標，監督土地利用計劃和效果。建立土地資源宏觀調控機制是建立準市場化農地非農化配置機制的重要組成部分，需要政府和土地管理部門科學制定建設用地供應計劃，加強產業用地供應管理，強化土地利用評估和監管，防止建設用地過度擴張。
馮振中認為，應建立健全農地征用的監察體系。(1)要嚴格控制土地審批權。有關的法規、文件對土地審批作出了明確的規定，必須嚴格執行。(2)要大力推行土地管理領導責任制，明確崗位責任，具體落實到人。(3)要建立相對獨立的土地執法監察機構，以避免農地征地部門既是“裁判員”，又當“運動員”，自己監督自己的局面。
李濤認為，要使城市土地得到充分利用並阻止耕地的盲目轉用，可以考慮從以下幾個方面入手。(1)完善市場機制。主要包括增加市場交易的透明度，定期公布本期供地計劃和交易價格；縮小不同供地方式之間的差距，使需求者的機會成本趨於壹致；明確交易規則，簡化程序，加強信息管理與服務等。(2)土地收益分配制度改革。可以考慮區分存量與增量用地收益的分配方案：存量土地出讓收益扣除應繳稅費後，全部留歸地方政府；新增城市用地出讓後的收益首先對農村集體經濟組織給子補償，其余全部上繳中央。(3)相關的稅收體制改革。改變中央政府缺少有力的稅收調控、征稅成本大、征稅動力不足的現狀，將主要稅種作如下調整：耕地占用稅是國家對耕地實行保護政策的手段之壹，可以改為國家與省級財政***享，由省級行政主管部門征收；將城鎮土地使用稅納人中央財政管理，統壹由國家稅務局征收。(4)完善中央政府的激勵與保障機制。中央政府的政策中大部分是由參與土地管理的其他主體來完成的，需要有高效的激勵與保障機制，包括公正的績效評價體系、健全的法律制度、土地金融體制等。
《經濟理論與經濟管理》2007年第6期