根據中國憲法，國務院是最高行政機關，負責行政工作。國務院可以根據憲法、法律和國家利益的需要制定行政法規。行政法規是國務院為實施法律、保護公民權益、維護社會經濟秩序、規範行政行為而制定的具有普遍約束力的規範性文件。行政法規的制定需要經國務院審查批準，並在全國範圍內頒布實施。制定行政法規有利於完善法律制度，規範行政行為，維護公民合法權益。