中國是壹個有幾千年專制傳統的國家。政府壹直是管理者，人民扮演被管理者的角色。行政權作為國家權力，具有強制性、支配性和執行性，這也是公認的結論。正是在這樣的背景下，我國將行政主體的範圍限定為行政機關和法律法規授權的組織，符合當時的實際情況和人們的認識。
然而，隨著社會的快速轉型，現有的行政主體理論遇到了巨大的挑戰。在市場經濟體制下，公民的權利意識和平等意識大大增強，傳統行政權力在計劃經濟體制下的運行模式逐漸受到人們的質疑，行政主體界定狹窄的弊端凸顯。