現實中，城管和無照商販的關系就像是貓捉老鼠的關系。在筆者調查的很多典型案例中，城管和無照商販都有人員傷亡。按照波斯納的新經濟法方法，社會這樣打是很不劃算的。因為即使城管勝訴，國家也很可能依據國家賠償法對相對人進行救濟；如果相對人勝訴，國家可能要依據公務員法及其相關法律，將城管隊員列為公傷。無論如何，這些納稅人都要為這個結果付出代價。對此，人們不禁要問，城管執法是不是兩條路——要麽打人，要麽被打。要弄清這個問題，我們必須分別分析沖突雙方的利益。
壹，城市小商販存在的意義和問題
城管執法的主要對象是小商販。其經營項目以蔬菜、水果、簡單日用品等簡單手工藝品為主，如勞動人民早餐、網蟲宵夜、廉價農副產品等。這些必需品極大地方便了城市人的生活，緩解了就業壓力。即使是西方發達國家的國際化大都市，依然需要小商販的足跡。因此，城市攤販頑強的生命力本身就說明他們符合城市發展的現實需要。
小商販群體主要由下崗工人、在城市沒有生活保障的人和進城農民組成。他們基本上都是無力支付城市高昂生活成本卻必須在城市中尋找出路的弱勢群體。壹些商販為了降低成本，增加利潤，往往會做壹些違法的行為，比如短重、摻假、占道經營、亂扔垃圾等等。農藥超標的蔬菜，藥物催熟的水果，註水的豬肉，基本都是從這些流動攤販送到居民的餐桌上。利益狹隘，文化水平低，生活習慣不好，讓很多人根本無視公共利益。我們經常可以看到，在人行天橋上，三米寬的馬路上，兩排攤販各占壹米，中間有時還放著音響招攬顧客；壹些賣瓜果的商販潛入小區，時刻用高音喇叭叫賣，隨意亂扔果皮垃圾；還有壹些拾荒者在居民區翻垃圾桶，拿走想要的東西後留下壹片狼藉，等等。這樣的案例數不勝數。如果不加以抑制，城市的環保工作永遠趕不上他們破壞的速度。
二、城市管理概況
(壹)城市經營的發展歷史和作用
追根溯源，城管的前身其實屬於環衛部門。中國的城市發展歷史悠久。元初，意大利人凱爾？凱爾裏的波洛？在《波羅遊記》中，臨安(今杭州)曾被稱為“世界上最輝煌的城市”。當時的古代臨安因為城市人口密集，產生了大量的垃圾。為了解決這個問題，政府開始招募專門人員來清除它；清末警察負責城市的清潔管理，包括清掃街道、收集運輸垃圾、整頓廁所等。到了近代(1929左右)，當時的地方政府也頒布了環衛條例，開始設立專門的城市環衛機構。新中國成立後，城市建立了環境衛生管理機構。此後，環衛部門的隸屬關系頻繁變動，分別隸屬於公安、衛生、供銷等部門。從1980開始，城市環境工作由城建系統管理。改革開放後，城市人口激增，城市環境遭到嚴重破壞。這些問題如不及時解決，將嚴重影響城市公共設施的正常功能。但當時政府相關部門執法權力重疊，職責不清，執法過程中經常出現重復處罰和執法不力的情況。為了盡快扭轉“壹群大帽子管不了壹頂破草帽”的局面，給市民壹個幹凈優美的城市環境，有必要設立壹個及時高效的新職能機關。《中華人民共和國行政處罰法》關於集中行使行政處罰權的規定，消除了實現這壹目標的法律障礙。65438+1997年5月，北京市宣武區啟動城市管理綜合執法試點工作。之後，經國務院批準，全國各地陸續成立了城市管理部門。
我們必須客觀地承認，由於執法力量的集中，執法力量得到了增強，許多長期以來公眾投訴和媒體關註的問題得到了及時解決，城市面貌日新月異。可見，從發展歷史和工作成果來看，城管的存在也是有其合理性和必要性的。但是為什麽好的花有時候會承擔不好的後果呢？為什麽兩個必要的城市發展主體會有這麽大的沖突？要解開這個謎，就要分析矛盾。
(二)城管執法的困境
1.綜合執法權缺乏法律依據。
城市管理往往與綜合執法聯系在壹起，但我國法律尚未正式界定綜合執法權。綜合執法的權限有多大？通過對各地情況的統計，大致可以鎖定以下七個方面:壹是在市容環境衛生管理方面，對不符合市容環境衛生標準的建築物或設施，依法強制拆除；二是在城市園林綠化管理中，對破壞園林設施即苗木的行為依法進行處罰；三是在公安交通管理方面，對非法占用機動車、非機動車以外的道路的，依法予以處罰；第四，在市政管理方面，依法懲處非法占用道路行為；第五，在城市規劃管理方面，對未經規劃部門許可的違法建設要強制拆除，並依法處罰；六是在工商行政管理方面，對無照經營道路或不按指定地點經營、影響市容等違法行為依法進行處罰；第七，法律、法規和規章規定的其他行政處罰權。可見，綜合執法權涉及環保、公安、交通、城建、工商等多個部門，基本上集中了壹個地方政府所有的主要執法權。
但由於綜合執法權範圍較大，且缺乏相關程序法，綜合執法成為城管部門的“私有土地”。在處罰的決策和執行過程中，城管的自由裁量權成為主流，但在做出處罰決定後，卻沒有有效的救濟途徑，立法的真空是隨意行為的罪魁禍首。試想壹下，沒有約束的巨大動力，就相當於壹輛沒有方向盤的重型卡車在市區高速行駛。據《南方都市報》報道，深圳城管部門的壹輛執法車突然被深圳某街道的執法車卡住。兩名城管執法隊員當場出示執法證件，對方稱是假的。言語間，後者對前者拳打腳踢。事發後，相關領導趕到派出所協調處理，反復聲稱:“這完全是壹場誤會。”這麽囂張，城管連自己人都打，那還有誰來管城管？
2.城市管理組織缺乏法律定位。
既然城管行使的職權是多元的，那麽必然會涉及到壹個現實問題——行政主體在行使職權的過程中是以壹種什麽樣的身份出現的？目前我國憲法和行政組織法根本沒有確認城管部門的地位。因此，地方城管的組織模式非常混亂，通常表現為:壹是地方政府直接領導的獨立工作部門；二是由市容環境衛生管理部門牽頭協調的獨立執法主體；三是與環衛管理部門合署辦公，歸市、區政府領導。
其實全國範圍內的城管組織遠不止這些。比如從決策主體來說，省級政府，甚至市、縣政府都可以自行設立城管；在層級上，鄉、縣、區、市都有自己的城管體系(但中央沒有)；從身份上看，城管組織有的具有行政主體資格，有的卻屬於地方政府機構。組織混亂導致監管和救濟困難，自然會滋生暴力執法方式。
三、城管執法背後的矛盾分析
表面風光，實際城管生活卻並不輕松。對於市容環境衛生，領導指示壹定要做好，那麽城管壹定要落實到位，否則就失業了；城市居民說，要想做好，就要做好，否則曝光了就要挨罵。但城管的管理對象大多是處於城市生活邊緣的人，住在城市是底線。懲罰或強制他們，不僅是“執法利益”，也是人身危險。同時，由於其地位並未得到法律確認，只要有小攤販問城管:“哪條法律規定妳可以處罰我”，就足以構成對城管的毀滅性打擊，因為根據公法的基本原則——法律無明文規定禁止。立法的缺失導致城管處於如此尷尬的境地。遇到阻力怎麽辦？那就只能訴諸暴力了。在全國城管(執法)局長聯席會議上，執行會長兼秘書長羅亞蒙表示，“中國幾十萬城管人員大致分為兩派”。壹邊是崇拜強權的鷹派，壹邊是強調溫和執法的“鴿派”。“鷹派”往往認為相對人不誠實，對批評教育的態度要麽傲慢，要麽不服從，不采取強硬措施無法執法。為了加強執法力量，鷹派不僅加大了“硬件”的采購——開始配備盔甲、盾牌、防割手套等裝備，還從“軟件”上進行升級。壹個本名為“城管執法實踐”的“城管騙子”就是典型代表。作為壹些城市的城管執法培訓教材，這本書既有理論性，又有實踐性，列舉了如何巧妙地運用暴力對付抗法者。比如“要讓相對人的臉上看不到血，看不到傷，看不到周圍的人”；而鴿派則認為，打罵解決不了問題，只會激化矛盾。應該從人心入手，千方百計以非暴力的方式執法。比如四川省遂寧市，壹個女城管勸壹個亂停車的人，這個人卻下車給了女城管壹個耳光。女城管隊員從不還手，也不回罵。
其實鷹派也好，鴿派也好，這種簡單的執法方式的區分只是掩蓋了更深層次的矛盾。“打人、養攤、罰沒”能解決問題嗎？2008年，昆明市西山區城管清理占道經營，發現壹中年女攤販占道經營，立即沒收其所有器具。這個女人立即倒在高速公路上，壹動不動地躺了壹個小時。城管人員壹看，只好把三輪車還了回去。但在烈日下，女子依然不為所動。無奈之下，城管人員只好撐傘為她遮陽。可見，暴力執法的後果要麽是激起相對人的“硬”反抗，要麽是像這位大姐壹樣的“軟”反抗。“不還手就不還口”解決不了問題。重慶出現了所謂的“母親城管”，即雇傭壹些四十多歲的女性勸導不法商販。他們頂著風雨挨罵甚至挨打是常事。結果如何？不僅執法效果不明顯，執法隊員也從幾十人變成了壹人。這樣執法的尊嚴何在？實踐結果表明，僅從執法方式的變化來看，無論是母城管還是女城管，都是擦邊球。暴力執法的根本問題不是執法手段，而是法律的缺位。
世界上很多發達國家也可以在沒有城市管理的情況下保證幹凈的城市環境。他們的訣竅是依靠健全的法律體系。日本在1958年專門制定了《輕微犯罪法》，並在1983年進行了修改，規定了在公共場所對人施暴、罵人、破壞公共燈光、妨礙水上交通、丟棄對人有危險的動物、插隊、妨礙沈默、暴露身體、獲得學位等34種輕微犯罪。既然是犯罪，自然由警察處理。日本警方根本不會暴力執法，因為相關行政法足以約束其行為。壹旦升級為犯罪行為，就意味著壹旦受到處罰，就會留下犯罪記錄，違法成本增加。牛皮癬，這個最讓我們頭疼的城市，曾經在日本也很猖獗。但是，日本政府並沒有采取圍剿遊擊隊的方法。而是壹方面通過輕罪法絕對禁止塗鴉，另壹方面通過免費的公告和貼紙以及裝訂成印刷品的小廣告定期在社區發布。這樣做既滿足了小企業主的需求，又保護了城市環境，保證了資源的集中回收，可謂壹舉兩得。可見，不文明行為具有普遍性，但通過令人信服的法律強制和人性化引導，“壹手硬壹手軟”使得日本國民的素質堪稱典範。
既然立法可以實現執法主體地位明確、責任明確、監督有力、救濟有效，為什麽我國法律不規範綜合執法權和城管地位？原因是各方利益差距巨大。這個矛盾，與其說是小商販和城管的矛盾，不如說是城市外來者和城市居民的矛盾，或者更進壹步說是生存權和發展權的矛盾。壹方面，以小商販為代表的城市邊緣人群想要生活；壹方面，以城管為代表的城市要走向更發達的階段；壹方面外地人要生存，另壹方面城市人要面子。
當整個社會處於轉型期，城鄉發展的差距會不斷拉大，越來越多的農村人口湧入城市，兩者的利益碰撞會更加激烈。要解決城管和小商販的矛盾，必須明確壹個基本問題——如何定位城市的屬性，即城市的歸屬。如果承認城市居民作為城市中的既得利益者，是城市的唯壹擁有者，那麽城市管理作為城市管理的工具，就必須充當城市居民利益的維護者。如果城市的所有權屬於城市中現有的人，那麽城管就必須成為不同群體之間的利益平衡器。從法理學和憲法學分析，答案是顯而易見的。生存權當然是優越的。不管壹個人來自哪裏，他都是中國的公民，城市不能成為某些利益集團的專屬財產。當然，外地人可以公開住在城裏。但問題是城鄉之間經濟發展極不平衡，有限的城市資源無法為每壹個外地人提供必要的生活條件。比如建立免攤位費的農貿市場，完全可以緩解城管執法的壓力。但同樣的城市地塊，如果建大型寫字樓、酒店、商場，可以提升城市硬件設施，從而提高城市人的生活質量，增加稅收。另壹方面，如果真的設立了自由農貿市場，就會產生多米諾骨牌效應——即城市周邊的農村人口甚至城市附近的農村人口大量湧入城市(因為很明顯城市的生活要優於農村)。到那時，多少城市地塊才能滿足這麽多外來人口？正是這種生存與發展的尖銳沖突，直接影響了立法。事實上，立法機關通過拖延城管的法律定位，已經默許了城市優先發展的戰略。所以，從根本上說，造成今天這種局面，不僅僅是城管某個部門的過錯，各級人大、各級政府、外地人、城市居民都有責任。
和諧的綜合執法需要城市中兩種利益的代表坐下來，找到壹個雙贏的方法，然後通過權力機關將這種利益的劃分合法化。如果不解決這個問題，即使壹個部門行使綜合執法權，其表現也和城管壹樣。至於執法，無論是城管還是其他執法部門，都應該“軟硬兼施”。所謂“硬”，就是執法的目標是剛性的，不能隨意妥協或改變。同時，對小商販的不同行為要區別對待:對嚴重違法、屢教不改者，要依據相關法律從嚴懲處，絕不姑息；所謂“軟”，就是對初次違法或輕微違法的相對人，應以批評教育為主，財產處罰為輔。執法的“軟”和“硬”要相輔相成。只有“軟”建立在“硬”的基礎上，“硬”用“軟”來表達，才能達到行政目的和手段的平衡。
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