拆遷條例與物權法和憲法的沖突

(北京大學法學院，，，陳，錢明星，)

NPC常務委員會:

自20世紀90年代以來，中國壹直處於快速城市化進程中。在這個過程中，因拆遷引發的各種矛盾、沖突和群體性事件時有發生。在壹些地方，被拆遷人自焚、當事人與政府對抗等極端事件也時有發生。這些事件不僅損害了當事人的合法權益，也激化了人民與政府的矛盾，影響了社會的和諧穩定。房屋拆遷及其引發的各種矛盾已經成為公眾非常關註的社會問題。我們註意到，各級政府高度重視房屋拆遷引發的各種問題，並采取了壹些措施加以解決。但要從根本上解決房屋拆遷帶來的各種問題，還需要對制度進行反思，標本兼治。如果不能從制度源頭上妥善處理城市發展的公共需求與公民財產權保護之間的關系，房屋拆遷引發的社會矛盾和沖突將會進壹步加劇，甚至會嚴重影響改革發展(包括城鎮化發展)的進程。作為中華人民共和國公民和長期從事法學研究和教學的學者，我們高度認同和支持落實科學發展觀、構建和諧社會、建設社會主義法治國家的戰略。科學發展、和諧社會和法治國家戰略都強調保護公民的合法權益，包括私有財產權。我們認為，2001年6月6日國務院頒布，20011年6月6日實施並使用至今的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)與憲法、物權法、房地產是壹致的。立法機關應當在法制協調統壹的原則基礎上對《條例》進行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關系。

為此，根據《立法法》第90條第2款賦予公民的權利，我們鄭重提出建議，請求NPC人大常委會(以下簡稱“人大常委會”)審議該條例。具體依據和理由如下:

1.根據憲法和法律規定，補償是征收的合法有效的構成要件，應當在房屋拆遷之前完成。但《條例》將本應在征收階段完成的補償問題延伸到了拆遷階段。

《憲法》(2004年修訂)第13條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依法保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償。“《物權法》(2007年頒布)第四十二條規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地、單位和個人的房屋以及其他不動產。.....被征收房屋和其他不動產的單位和個人，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。“《城市房地產管理法》(2007年修訂)第六條規定:“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，並依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人房屋的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。“據此，通過征收取得公民房屋所有權，必須符合三個法定條件，即必須符合三個標準:(1)“為了公共利益”；(2)“依照法律規定的條件和程序”；(3)“給予補償”。

可見，補償是征收的構成要件之壹。未依法補償的，房屋所有權及相應土地使用權的征收手續不予辦理；如果沒有完成征收，就不能進行拆遷。但《條例》第三章“房屋拆遷補償安置”中關於房屋拆遷補償的具體規定，將補償與房屋征收分開，將補償作為拆遷程序的壹部分，實質上是將本應在征收階段解決的補償問題推遲到拆遷階段，這與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》的上述規定相抵觸。

第二，根據憲法和法律，征收與補償的主體應當是國家，征收與補償的法律關系應當是行政法律關系；但《條例》將補償主體界定為拆遷人，拆遷補償關系為民事法律關系。

根據《憲法》第13條和《城市房地產管理法》第六條規定，征收與補償的主體是國家，征收與補償應由國家在同壹階段完成。但《條例》第四條規定:“拆遷人應當依照本條例的規定對被拆遷人給予補償和安置”。第13條規定:“拆遷人和被拆遷人應當依照本條例的規定，就補償方式和補償金額、安置房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項訂立拆遷補償安置協議。”第二十二條第1款規定:“拆遷人應當依照本條例的規定對被拆遷人給予補償。”可見，條例規定的補償主體是“拆遷人”。根據《條例》第四條第二款，實施補償的拆遷人是“取得房屋拆遷許可證的單位”，而不是代表國家實施征收的主體。

根據憲法和《城市房地產管理法》，國家根據公共利益的需要，在依法給予補償的前提下，對單位和個人的房屋和其他不動產實行征收。因此，征收與補償的法律關系完全是行政關系，必須符合依法行政的要求。但《條例》不僅將補償主體界定為拆遷人，還將拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補償安置協議界定為基於這壹定位的民事法律關系。《條例》第15條規定:“拆遷補償安置協議訂立後，被拆遷人或者承租人在搬遷期限內拒不搬遷的，被拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。訴訟期間，拆遷人可以依法向人民法院申請執行。”《條例》第16條規定:“拆遷人與被拆遷人或者被拆遷人、被拆遷人與承租人不能就拆遷補償安置達成協議的，經當事人申請，房屋拆遷管理部門應當作出裁決。”正是由於這些規定對征收補償法律關系的錯誤界定，導致壹些地方政府在實際操作中只征收不補償，將補償這個核心問題和矛盾推到拆遷階段，導致了大量的暴力拆遷和強制拆遷。可見，要解決當前拆遷引發的嚴重社會矛盾，有必要廢除或修改《拆遷主體條例》和《拆遷補償安置協議》中上述與憲法和《城市房地產管理法》規定相抵觸的條款。

三、根據憲法和法律規定，拆遷單位和個人的房屋必須先依法征收，但《條例》授權房屋拆遷管理部門在未依法征收的情況下，將拆遷許可證交給拆遷人。

根據上述《憲法》第13條、《物權法》第四十二條、《城市房地產管理法》第六條的明確規定，要拆遷單位和個人合法所有的房屋和其他不動產，必須先依法征收房屋和其他不動產。

但《條例》並沒有將房屋征收作為拆遷的前提。《條例》第七條規定:“申請房屋拆遷許可證，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列材料: (壹)建設項目批準文件；(二)建設用地規劃許可證；(三)國有土地使用權批準文件；(四)拆遷計劃和拆遷方案；(五)辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內進行審查；經審查，符合條件的，發放房屋拆遷許可證。”可見，拆遷許可證不需要建立在政府已經完成對單位和個人合法擁有的房屋征收的前提下。也就是說，在房屋仍為單位或個人合法所有的情況下，拆遷人可以依據這些與征收程序無關的文件取得拆遷房屋的資格。這與《憲法》、《物權法》、《城市房地產管理法》的規定相抵觸。

條例自2001頒布實施8年來，在經濟社會發展過程中發揮了應有的作用，但其原有框架已不適應憲法、法律和經濟社會的大發展。如前所述,《條例》與《憲法》、《物權法》、《城市房地產管理法》存在重大沖突，使得對公民私有財產權的保護無法得到有效實施，損害了社會主義法制的統壹和尊嚴，成為引發大量拆遷沖突和矛盾、影響社會發展和穩定的因素之壹。

為此，我們請求全國人大常委會根據《立法法》第90條第2款、第87條和第88條的規定，對與上位法的沖突進行審查。如果確認條例的有關規定確實與憲法和法律相抵觸，應當依據《立法法》第八十八條予以撤銷，或者依據《立法法》第91條，由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見，建議國務院自行修改條例。此外，我們還要求全國人大常委會對我國城鄉征收、補償、拆遷問題進行全面調查研究，在條件成熟時盡快出臺土地征收(包括土地所有權征收和土地使用權征收)和房屋拆遷法，統壹解決征收拆遷的條件、程序、補償、安置標準、爭議裁決和救濟機制等整體法律問題。

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歡迎

建議者:

申會，北京大學法學院

王西欣，北京大學法學院。

陳北京大學法學院

錢明星，北京大學法學院

蔣明安，北京大學法學院。