城鄉養老壹體化將有效解決養老貧困問題
來源:中國新聞網作者:發布時間:2018:25 2004年2月27日。
老年人是社會資源分配中經濟效益差、生活質量低、貧困發生率高的社會群體，也是貧困人口中的“弱勢群體”。關註老年人，讓他們過上有尊嚴的晚年，是顯示社會文明程度的重要標誌之壹。
馬年伊始，壹項關乎民生的改革引起了公眾的極大關註。
國務院常務會議決定，將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合並，建立全國統壹的城鄉居民基本養老保險制度。
兩項制度的合並意在解決占人口絕大多數的農村居民的養老問題，這也被視為最大的福利制度合並。
此外，城鄉居民基本養老保險制度的整合，既體現了城鄉居民在制度上的公平性，也打破了城鄉制度的二元差異。
“統壹的城鄉居民基本養老保險，整合了新農保和城居保兩個制度。下壹步應該‘啃’掉企事業單位職工養老雙軌制這塊硬骨頭，為最終建立和完善公平可持續的社會保障體系奠定基礎。”中國政法大學法律經濟學研究中心教授胡告訴《法制日報》記者。
為什麽選擇城居保和新農保？
目前，我國養老保險制度是多軌的:在城鎮，主要有機關事業單位養老保障制度、企業養老保險和城鎮居民養老保險；在農村，主要有新型農村社會養老保險。
其中，機關事業單位沒有參加社會養老保險，而是沿襲了計劃經濟時代的保障模式，即國家財政全包，這也是最受詬病的地方。
引起輿論熱議的所謂“雙軌制”，主要是城鎮職工和事業單位的區別:前者需要繳費，後者不需要繳費，完全由財政負擔，導致兩個群體退休人員享受的待遇差距越來越大。
胡認為，這次之所以將城居保和新農保合並，是因為這兩項制度都比較新，制度障礙不大。
2009年9月1日，國務院發布《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見(國發〔2009〕32號)》，按照加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求，逐步解決農村居民養老保障問題。
新型農村養老保險試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。在實踐中，基於“基礎養老金+個人賬戶完全積累”的制度模式，新農保試點采取分級定額繳費的方式，即每年100元以500元為單位分成五個檔次，地方政府可根據實際情況增設繳費檔次，輔以每人每年30元的繳費補貼；同時，中央財政對東、中、西部地區給予差別化財政補貼，用於60周歲以上參保居民的待遇支付，每人每月55元。
2011胡赴豫渝等地調研養老金監管立法工作。他告訴記者，當地農民對新農保試點政策贊不絕口，認為這是中央取消了千百年來的“皇糧國稅”後，第壹次由政府發放養老金。雖然只有每月55元，但中央政府的轉移支付首次直接支付給老年農民，具有重要的現實意義，是公共政策領域深得人心的標誌性事件。
2011年6月7日，以新型農村養老保險為基礎，國務院發布《關於開展城鎮居民社會養老保險的指導意見(國發[2011]18號)》，旨在將新型農村養老保險和城鎮基本養老保險制度覆蓋範圍之外的城鎮無保障居民納入制度範圍。
城居保的制度模式與新農保類似，但參加城鎮居民養老保險的標準與新農保不同，主要是將600元提高到1000元，提高了五個檔次。
根據國家統計局和人力資源和社會保障部的統計，截至2012年底，全國所有縣級行政區域全面開展了全國城鄉居民社會養老保險，城鄉居民社會養老保險參保人數為48370萬人，比上年末增加15187萬人。
“應該說，近年來新農保和城居保以前所未有的速度發展，是改革開放以來我國養老保險制度覆蓋最快的時期。”胡對說:
在這種情況下，國務院決定在基本實現新農保和城居保覆蓋的基礎上，依法合並新農保和城居保，建立全國統壹的城鄉居民基本養老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合並前的新農保和城居保保持基本壹致，應該說是順理成章的。
統壹城鄉養老保險水到渠成。
國務院2011關於城鎮住房保險的指導意見，預留了與新農保制度的銜接，提出了“有條件的地方要與新農保制度相結合，其他地方要積極創造條件將兩項制度相結合”的要求，為今天兩項制度的“合並”奠定了基礎。
“城居保和新農保合並，應該說給這兩個群體帶來的變化不大。”胡說，如果有變化的話，可能最重要的是對新農保的繳費人和受益人做壹些改變，城居保基本沒有變化。
以前兩個群體繳納的金額是不壹樣的:新農保最高500元，城居保最高1000元。因此，統壹後的第壹個問題是如何統壹支付水平。
胡認為，從“就高不就低”的原則出發，同時為了保證政策的連續性，可以將原新農保的繳費標準調整為城居保的標準，即100元至1000元。我相信農村經濟相對發達的地區完全可以承受這樣的變化。隨著社會經濟發展水平的提高，今後這壹標準應適時調整。
中國社會科學院研究員李國祥擔心，兩個系統合並後，錢從哪裏來。
統壹就是安全均等化，涉及大中城市、東部城市、中小城市、西部地區的統壹。
“地方政府顯然不太積極，如果單純依靠中央政府，能不能負擔得起還是個問題。”李國祥說。
對此，胡的觀點是，新農保和城居保的支出主要來源於中央財政的轉移支付，其次是地方財政，集體組織的配套資金微乎其微。這樣的融資條件和來源結構不會對地方財政造成太大壓力，合並操作難度也不大。
其實，城居保在2011建立的時候，就有省份將其與新農保合並，作為壹個體系來運作，已經提前合並了。
來自人力資源和社會保障部的統計數據顯示，目前已有15個省份建立了統壹的城鄉居民基本養老保險制度，基本實現了城鄉公平和人群公平。
“除了上述的籌資和支付的統壹，為保證基金的保值增值，未來城鄉居民基本養老保險統壹支付形成的基金，應由財政部統壹發放或部分投入資本市場，以保證基金安全性、收益性和流動性的統壹。”胡對說:
繳費方面，目前新農保和城居保的基礎待遇標準每個月只有55元，全年只有660元，甚至低於低保標準。
“從邏輯上講，年輕時可以領低保，但老了更需要國家救助時，只能少領統壹的城鄉居民基本養老保險，不能體現社會進步。”胡說，因此，今後應該參照當地的低保標準，確保貧困老人最基本的生活。
典型的普惠制政策
根據中國社科院公布的數據，2012年，全國城鎮職工人均養老金水平達到20900元，新農保為859.15元，相差24倍。
“國務院決定建立統壹的城鄉居民基本養老保險制度，是典型的普惠制政策，對解決我國養老貧困問題將發揮重要作用。”胡對說:
所謂普惠，即普遍受益，可以指受益者的普遍性和廣泛性，也可以指受益內容的豐富性和完整性。
老年人是社會資源分配中經濟效益差、生活質量低、貧困發生率高的社會群體，也是貧困人口中的“弱勢群體”。
“由於他們已經部分或完全喪失了勞動能力，他們很難甚至不可能改變他們在收入上的弱勢地位，他們很容易陷入貧困。再加上社會變化快，如果沒有足夠的自我積累和可靠的養老保障，貧困必然會伴隨老人。”胡說，關註老年人，讓他們過上有尊嚴的晚年，是顯示社會文明程度的重要標誌之壹。
根據中國城鄉老年人口調查，中國約有4600萬老年人屬於相對貧困人口。無論是城市還是農村，貧困都與社會保障制度不健全、功能不完善密切相關。
同時，隨著中國社會的劇烈變革，家庭養老功能的總趨勢是弱化家庭在養老中的地位和作用。傳統的養子越來越不靠譜，子女與父母分居兩地的情況越來越多，使得傳統的“孝順”觀念逐漸淡化，遺棄、歧視、虐待老人的現象越來越多。因此，防止老年人貧困的普惠制養老保險制度亟待建立和完善。
鑒於我國社會福利制度和社會保障制度覆蓋面有限，普惠制養老金將彌補其不足。
此外，從推進城鎮化的角度來看，統壹城鄉居民基本養老保險制度，可以減少農村人口流動的障礙。
“城鎮化就是戶籍人口的城鎮化。如果能建立統壹的保障體系，將有效減少農民工進城的障礙，更快更好地推進城鎮化。”李國祥說。
正如國務院常務會議所提出的，這不僅有利於促進人口縱向流動，增強社會保障，也有利於使人們對民生改善有穩定預期，對刺激消費、鼓勵創新創業具有重要意義。
制圖/李曉軍
互連
中國60歲以上老年人突破2億。
根據民政部公布的數據，到2012年底，我國60歲及以上老年人口已達194萬，占總人口的14.3%，預計到2013年底將突破2億。
國務院常務會議近日決定，在全覆蓋基礎上合並新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統壹的城鄉居民基本養老保險制度。城居保和新農保合並後，將直接惠及6543.8億多老年人，其中90%以上是新農保人員。在目前的社會管理結構中，所有的社會保險、社會福利和社會救助制度都是按照城鄉身份分類管理的制度設置的。
目前，全國已有15個省份統壹了城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險，建立了統壹的城鄉養老保險制度。這十五個省份是:廣東、福建、江蘇、浙江、山東、天津、北京、重慶、湖北、河北、河南、山西、內蒙古自治區、寧夏回族自治區和甘肅。(法制日報)