關於行政案件管轄若幹問題的規定
第壹
有下列情形之壹的，屬於行政訴訟法第十四條第(三)項規定的由中級人民法院管轄的第壹審行政案件:
(壹)被告為縣級以上人民政府的案件，但不動產物權以縣級人民政府名義登記的案件除外；
(二)社會影響較大的* * *訴訟、集團訴訟案件；
(三)重大涉外案件或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省地區的案件；
(四)其他重大復雜案件。
第二
當事人以案情重大、復雜或者有管轄權的基層人民法院不應當管轄為由，直接向中級人民法院提起訴訟的，中級人民法院應當根據不同情況，在7日內分別作出以下處理:
(壹)指定本地區其他基層人民法院管轄；(二)決定自行審理案件的；(三)書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。
文章
當事人向有管轄權的基層人民法院提起訴訟，被訴人民法院在七日內未作出裁定，當事人向中級人民法院提起訴訟的，中級人民法院應當根據不同情況，在七日內分別作出以下處理:
(壹)請求有管轄權的基層人民法院依法處理；(二)指定本轄區其他基層人民法院管轄；(三)決定自行審理案件。
第四條
基層人民法院認為其管轄的第壹審行政案件需要由中級人民法院審判或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。中級人民法院應當根據不同情況，在7日內分別作出以下處理:
(壹)決定自行審理案件的；(二)指定本轄區其他基層人民法院管轄；(三)判決由提交判決的人民法院審理。
第五條
中級人民法院可以根據案件情況，決定由自己審判基層人民法院管轄的第壹審行政案件，或者指定本轄區內的其他基層人民法院審判。
第六條
指定管轄裁定書應當分別送達人民法院和案件當事人。本規定第四條關於指定管轄的裁定，也應當送達提交該裁定的人民法院。
第七條
對指定管轄的裁定有異議的，不適用管轄異議的規定。
第八條
本規定實施的試行期從決定之日起計算；指定管轄或者裁定由提交的人民法院審判的，從收到指定管轄裁定或者裁定之日起計算。
第九條
中級人民法院和高級人民法院管轄的第壹審行政案件，需要由上級人民法院審判或者指定管轄的，適用本規定。
第十條
本規定實施前已經備案的，不適用本規定。我院此前作出的司法解釋和規範性文件與本規定不壹致的，以本規定為準。
對《行政案件管轄若幹問題的規定》的理解和適用
壹、條例的起草背景
行政訴訟法頒布實施以來，各級人民法院積極開展行政審判工作，為保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督、支持和促進依法行政，維護社會和諧穩定做出了重要貢獻。但是，隨著時代的進步、形勢的發展和人民群眾對司法救濟的期望日益提高，行政訴訟制度在某些方面已經難以滿足審判實踐的需要。原告是被告？管轄原則為行政機關輕易向法院施壓提供了壹些便利，從而影響了行政審判的權威性和公信力。因此，改革和完善行政訴訟管轄制度自然成為行政審判贏得社會公信力的首選和突破口。
黨中央、國務院明確要求:積極穩妥推進行政訴訟改革，通過探索和完善行政案件管轄制度改革，確保人民法院依法獨立公正行使審判職能。？最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上強調。積極推進行政案件管轄制度改革和完善，通過加大指定管轄和異地審理力度，防止和排除地方非法幹擾，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。？最高人民法院《第25個五年改革綱要》也提出:？改革和完善行政案件管轄制度，從制度上消除幹擾行政審判的各種因素。？自去年上半年以來，最高人民法院已開始起草該條例。在起草過程中，進行了廣泛深入的調研，認真聽取和征求了NPC法律委員會、國務院法制辦、地方各級人民法院和專家學者的意見。現行司法解釋是在總結、研究、分析各種意見的基礎上，經過多次修改形成的。
二、法規的指導思想
壹是體現了與黨的十七大相壹致的維護社會公平正義、不斷促進社會和諧的精神，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。二是著眼於社會轉型加快、社會矛盾凸顯的階段性特征，適應行政審判面臨的新情況、新問題。三是體現司法改革方向。既要堅持法律的原則和規定，又要註意在法律框架內的靈活性和必要的預見性，以適應新形勢、新情況的需要。同時，也為今後行政訴訟法的修訂積累有益的經驗。第四，符合行政訴訟的特點。通過適當調整案件管轄，可以更好地體現行政訴訟的特點和保護弱者、追求實質平等的精神。五是滿足司法實踐需要。圍繞司法實踐的需要，吸收和固定壹些成熟的做法，規範壹些不壹致或不明確的問題，註意增強可操作性。同時，考慮到我國幅員遼闊，各地情況差異很大，案件的具體情況也不盡相同，在處理壹些問題時也註意靈活性和選擇性。第六，把握司法解釋的導向。遵守司法解釋的權威性，充分聽取和尊重立法機關的意見，力求符合法律的規定和精神，在現有法律的框架內有所創新。
三、在具體制度設計上，《規定》堅持了原則。
第壹，努力從實際出發。針對目前我國行政訴訟的困境和現行管轄制度的缺陷，法律和實務部門提出了幾種解決問題的辦法:壹是設立獨立的行政法院；第二種選擇是集中管轄行政案件；第三個方案是提高行政案件的審判水平；第四種選擇是實行異地管轄。在起草調查過程中，認為設立獨立的行政法院或集中管轄行政案件涉及司法體制和訴訟制度的重大改革，不是壹個現實可行的方案。目前，我們只能在行政訴訟法的現有框架內考慮開采資源。實踐證明，行政案件管轄制度改革能夠以較小的代價，在解決長期困擾行政審判的問題上發揮作用，對保證人民法院公正審判具有重要意義。
二是以指定管轄為主，升級管轄為輔。2000年生效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》(以下簡稱若幹解釋)，通過對行政訴訟法相關規定的解釋，適當提高了壹審行政案件的審理水平。壹些省份也有這方面的嘗試，但實踐證明，通過提升管轄減輕了行政幹預，但效果並不明顯，而且？壹刀切？提高審級的做法也會有壹些負面影響。比如中級法院、高級法院壓力會大增，但基層法院可能無案可審，壹定程度上影響審判資源配置；基層法院處理糾紛的天然優勢無法發揮，不利於基層化解矛盾；違反？排便的原理？，增加訴訟成本；而且由於各地情況不同，很難確定壹個全國通用的標準。相比之下，異地管轄不需要改變現有的司法資源配置，改革成本小，震動小，可操作性強。更重要的是，這壹制度在《行政訴訟法》中也能找到依據。因此，《規定》最終以《行政訴訟法》相關規定的解釋為切入點，重點對異地管轄作出具體規定，並對適當提高審級的部分規定略作修改作為輔助措施。
三是著力解決基層法院的問題。考慮到行政審判的幹擾相對較多的是基層人民法院。《規定》重點規定了基層人民法院管轄第壹審行政案件的指定管轄和級別管轄。同時規定，中級人民法院、高級人民法院管轄的第壹審行政案件，需要由上壹級人民法院審判或者指定管轄的，可以參照本規定辦理。
四、《條例》的主要內容
關於適當提高審級
鑒於適當提高行政案件的審級可以起到壹定的積極作用，並考慮到《解釋》第八條第壹款關於？被告是縣級以上人民政府，基層人民法院不適合審理的案件？該條關於應由中級人民法院管轄的規定有兩點不足:壹是不適當？的概念不容易操作，而且妳確定是否？不合適？的主語不清楚；第二，很多以縣級人民政府名義進行不動產登記的案件，實際上是政府職能部門的行為，對此類案件的幹預並不嚴重。而且因為數量多，也沒必要升級到中級人民法院壹審。因此，將《條例》第壹條第(壹)項修改為:被告為縣級以上人民政府的案件，以縣級人民政府名義登記不動產物權的案件除外？。本條第(2)、(3)、(4)項與部分解釋相比未作修改，為保持文體的完整性而列出。
在理解《規定》第壹條第(壹)項的適用時，應當註意以下幾點:第壹，該規定是對分級管轄的調整，不動產物權登記在縣級以上人民政府名下的案件除外。被告為縣級以上人民政府的案件為中級人民法院管轄的第壹審案件，原告無正當理由直接向中級人民法院提起訴訟。二是規定可以排除以縣級人民政府名義進行不動產登記的案件，但不壹定排除。什麽事？，以保留壹定的靈活性，以免排除壹些真正重要復雜的案件。也就是說，即使以縣級人民政府名義進行不動產登記的案件確實重大復雜，中級人民法院也應當作為壹審案件受理。第三，對於壹些以縣級以上人民政府為被告的案件，如果中級人民法院認為可以指定本轄區其他基層人民法院審理，也可以保證公正審判，不必全部由自己審理。總之，無論作出何種決定，目的都是為了排除幹擾，保證案件的公正審理，方便當事人的訴訟，盡量將糾紛解決在基層。
□論異地管轄的指定和管轄權的轉移
異地指定管轄是指根據法律規定，有管轄權的基層人民法院不適合管轄的第壹審行政案件。根據原告的申請、基層人民法院的請求或者中級人民法院的決定，中級人民法院將案件指定管轄範圍內的其他基層人民法院審理。管轄權轉移是指通過上級法院的決定或者同意，將案件的管轄權從下級法院轉移到上級法院，或者從上級法院轉移到下級法院。不同管轄權的指定和管轄權的轉移在行政訴訟法中都有立法依據。《行政訴訟法》第二十二條規定:有管轄權的人民法院因特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。？第二十三條規定:上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第壹審行政案件，也可以將自己管轄的第壹審行政案件移送下級人民法院審判。？
有人說，如何規定管轄權，不僅具有指導行政訴訟開始的程序意義，還具有保證裁決公正的實體價值。實行異地管轄就是如此，可以在壹定程度上弱化法院與同級政府的直接密切聯系，確立法院的中立地位，有效緩解法官的壓力，體現行政審判的公信力。雖然異地管轄略微增加了當事人的訴訟成本，但就當事人尤其是原告而言，在訴訟成本與司法公正之間，他們寧願選擇司法公正，也願意承擔適當增加的訴訟成本。而且如果堅持就近原則，這個成本的增加還是在可承受的範圍內。實行異地交叉管轄，中級人民法院也可以根據轄區內基層法院的人員配備和案件受理情況進行總體平衡把握。《行政訴訟法》雖然規定了指定管轄，但沒有規定具體的操作程序。
為了適應審判實踐的需要，《規定》對法律條文進行了解釋，以細化這壹在實踐中被證明行之有效的制度，增強其可操作性。關於管轄權的移交，該條例只規定了下級法院向上級法院的移交，目的同樣是為了保證司法獨立和司法公正。至於將上級法院管轄的第壹審行政案件移交下級人民法院審理，實踐中仍可按照行政訴訟法的規定進行，但應嚴格控制。除非案情簡單，不會受到幹擾，壹般不宜隨意交由下級法院審理。即使需要移送，原則上也應指定到被告所在地以外的下級法院。
關於異地指定管轄和管轄權轉移，《規定》明確了三種方式。
第壹種方式是由當事人發起。即當事人以案情重大復雜或者有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權為由，直接向中級人民法院提起訴訟。
在壹些國家，原告對主管法院有壹定的選擇權。考慮到現行行政訴訟法的規定，該規定並未明確賦予原告選擇管轄法院的權利，但對原告直接向上級法院起訴或請求上級法院指定異地管轄給予了有限的認可。當事人直接向中級人民法院提起訴訟有兩個原因。壹種是案情重大復雜，即原本由中級人民法院管轄。中級人民法院在審查案件時，應當考慮案件是否具有行政訴訟法及相關司法解釋規定的重大、復雜情節。二是認為有管轄權的基層人民法院不應行使管轄權，即對基層人民法院的管轄權沒有異議，只是認為不應行使管轄權。中級人民法院在審查時，應當考慮是否確實存在基層人民法院不宜行使管轄權的情形。至於哪些情況不適合行使管轄權，條例沒有明確列出。行政訴訟法第二十二條已經用了？有管轄權的人民法院因特殊原因不能行使管轄權？這裏的表達？特殊原因？包括事實(如不可抗力)和法律(如可能影響公正判決)兩個原因。什麽是“規定”？不適合行使管轄權？的表述，更應該關註後者的原因。壹些法院在實踐中總結出以下幾種情況: (壹)下級人民法院審理的地方幹擾或阻力較大，依法判決確有困難的案件；(二)下級人民法院參加當地政府或者行政機關組織的聯合執法，政府或者行政機關的行政行為引起訴訟的案件；(三)下級人民法院先行參與土地征收、房屋拆遷等具體行政活動，因土地征收、房屋拆遷引發訴訟的案件；(四)下級人民法院違法受理非訴行政執行案件，經裁定執行後，由具體行政行為引起的案件。列表很難詳細，但可以作為參考。我們也要註意這個規定的適用，而不應該在？不適合行使管轄權？舉證責任對檢察官的要求太高。只要當事人有這方面的疑惑，壹般都應該考慮。
雖然《規定》在指定管轄和升級管轄的啟動上給予了當事人壹定的選擇權，但最終是執行指定管轄還是升級管轄，還是要由人民法院來決定。至於中級人民法院應該怎麽做，《規定》列舉了三種方式:壹是指定本轄區其他基層人民法院；二是決定自己去嘗試；三是書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院提起訴訟。這種按順序的安排表明了壹種取向，即中級人民法院作出決定時，應先指定本轄區其他基層法院管轄，如確有必要，再決定自行審判，以維持正常的管轄；如果認為被告人所在地人民法院能夠保證案件審判的公正和效率，也可以書面告知檢察官向有管轄權的基層人民法院提起訴訟。這裏強調壹下，壹定要書面告知，以免法院推諉。
還應當指出的是，在中級人民法院起草《決定》的過程中，用了“怎麽樣？符合驗收條件？這個限制，考慮到這個規定解決的是管轄權的問題，而不是起訴和受理的問題，所以定稿的時候刪掉了。雖然沒有這樣的規定，但是人民法院在審查案件時當然會審查是否符合受理條件。中級人民法院依照本條規定將案件指定管轄範圍內的其他基層人民法院審理後，或者書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院提起訴訟後，有關法院發現訴訟不符合法定條件的，當然可以作出不予受理或者駁回訴訟的裁定。但如果發現明顯不符合受理條件，中級人民法院應直接處理，不應不必要地拐彎抹角，否則不僅會增加當事人負擔，還會浪費司法資源。
第二種方式是由基層人民法院發起。即基層人民法院認為其管轄的第壹審行政案件需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。
這意味著，有管轄權的基層法院受理案件後，對於可能影響獨立審判和公正司法的案件，應當主動報請上級人民法院管轄或者指定管轄。中級人民法院對基層法院提交的報告也采取三種方式處理: (壹)報告理由成立，適合自行審判的，決定自行審判；(二)舉報理由成立，可以指定其他基層法院解決問題的，指定本轄區其他基層人民法院管轄；(三)舉報理由不成立的，決定由提交舉報的人民法院審理。壹些省份的法院不僅考慮影響獨立審判和公正司法的因素，還要求下級法院上報類型較新、具有普遍法律適用意義或者法律關系復雜、爭議較大、需要高級人民法院判決的案件，以統壹執法標準。意在探索通過管轄權的移交，逐步廢除行政案件內部請求制度。應該說這種做法是符合最高人民法院《第二個五年改革綱要》的。改革下級人民法院就法律適用中的疑難問題向上級人民法院請示的做法。對於具有普遍法律適用意義的案件，下級人民法院可以根據當事人的申請或者依職權報請上級人民法院審理。上級人民法院經審查認為符合條件的，可以直接審理。？條例的精神。
第三種方式是由中級人民法院發起。即中級人民法院可以決定由基層人民法院管轄審理第壹審行政案件，也可以根據案件情況指定其他基層人民法院管轄。
這意味著，中級人民法院認為必要時，可以主動對基層人民法院已經受理或者正在審理的案件進行提審。推廣後可以自行審理，也可以指定本轄區其他基層人民法院審理。前壹種情況屬於管轄權轉移，後壹種情況屬於轉移後的轉移。
除上述規定外，《規定》還在第三條對訴訟權利的保護作了專門規定。即當事人向有管轄權的基層人民法院提起訴訟，被訴人民法院在7日內未作出裁定的，中級人民法院應當根據不同情況，在7日內作出以下處理: (壹)請求有管轄權的基層人民法院依法處理；(二)指定本轄區其他基層人民法院管轄；(三)決定自行審理案件。此前，在多個解釋中，第三十二條第三款也有類似規定。這次新規定進壹步明確，中級人民法院可以將案件指定給本轄區其他基層人民法院。
動詞 （verb的縮寫）條例中的程序問題
為了便於操作，規範和統壹地方做法，條例還對指定管轄的方法和程序作了必要的規定。
第壹個程序問題是明確指定管轄的裁定應當分別送達人民法院和案件當事人；基層人民法院舉報的，還應當送達舉報的人民法院。
第二個程序性問題是明確如果對指定管轄的裁定有異議，不適用管轄權異議的規定。所謂管轄異議，是指當事人向被訴人民法院提出的自己對案件沒有管轄權的意見或看法。根據《若幹解釋》第十條的規定，當事人可以提出管轄權異議，人民法院應當對當事人提出的管轄權異議進行審查。根據《若幹解釋》第63條的規定，當事人可以對管轄權異議的裁定提出上訴。但指定管轄不涉及無管轄權的問題，屬於法院與法院之間或者橫向的管轄權轉移問題。指定管轄壹經送達指定管轄法院和案件當事人即發生法律效力，因此不適用管轄權異議的規定。換句話說，當事人既不能反對管轄權的指定，也不能對管轄權的指定提出上訴。
第三個程序性問題是明確審理期限。《條例》實施的試行期自決定之日起計算；指定管轄或者裁定由提交的人民法院審判的，從收到指定管轄裁定或者裁定之日起計算。
六、實施《條例》需要註意的其他問題。
在實施條例的過程中，會遇到壹些具體問題。由於司法解釋的限制，不便壹壹體現。為此，最高人民法院下發了《關於認真貫徹行政案件管轄若幹問題的規定》的通知，強調了壹些問題。比如方便訴訟和案件之間的平衡。指定管轄可能會給當事人帶來壹定的不便，因此在確定管轄法院時應盡可能采用就近原則。地處偏僻、交通不便的地方，應當考慮當事人的困難和負擔，必要時可以征求當事人的意見。同時，也要註意通過指定管轄，適當平衡基層人民法院行政案件的工作量，使司法資源得到合理配置。另壹個例子是防止法院之間固定的對應管轄權。中級人民法院在指定有管轄權的法院時，應盡量避免在兩級人民法院之間形成規則、固定的對應管轄，防止由此產生負面效應，影響指定管轄的功能發揮。
《通知》還對立案和司法機構的協調工作提出了要求。行政案件的受理和管轄所涉及的問題往往比較復雜。鑒於行政法院熟悉受案範圍和起訴條件，對所轄法院的司法環境、行政案件質量、行政審判權力配置等情況比較了解，立案法院和行政法院在決定案件管轄時應當加強溝通和配合，立案法院應當在積極征求行政法院意見後作出決定。高級人民法院和中級人民法院應當結合本地實際，制定相應的行政案件分工和銜接的具體辦法。此外，為規範和統壹與案件管轄相關的司法文書，最高人民法院下發了這個通知，還附上了《各級人民法院試行條例》相關的司法文書範本。
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