贊成北京警方行政拘留15日的《治安管理處罰法》，該法第六十六條規定:“嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以並處5000元以下罰款；情節輕微的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。”支持者還認為，北京警方教育黃海波是有法律依據的。《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》(以下簡稱《辦法》)第七條規定，“對賣淫嫖娼人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十六條處罰，不夠勞動教養的，可以由公安機關決定。”而這個辦法的依據是《全國人民代表大會常務委員會關於禁止賣淫的決定》(以下簡稱《決定》)。根據該辦法，北京警方對黃海波的收容教育決定有理有據，收容教育是行政強制措施，不是行政處罰，也不構成“壹物兩罰”，不違反行政法原則。
反對者認為，《賣淫嫖娼教育辦法》是國務院制定的行政法規，不是法律。《關於禁止賣淫嫖娼的決定》只是全國人大常委會制定的規範性文件，同樣不是法律。根據《立法法》和《行政強制法》關於“人身自由只能由法律限制”的規定，該辦法違反了《立法法》和上位法《行政強制法》的規定，因此無效。收容教育和行政處罰也是對公民人身自由的限制，收容教育只是變相的行政處罰。對黃海波實施行政拘留，已構成事實上的“壹物兩罰”，違反了行政法原則。
支持者和反對者的觀點大相徑庭。哪種觀點更符合立法目的和法律本意？這需要對行政法律制度進行全面的梳理和系統的分析，才能得出正確的結論。
二、收容教育的法律分析
(壹)“決定”是否是壹部法律
反對者認為，作為收容教育依據的決定，在經過全國人大常委會三次審議後，並未付諸表決，也沒有總統簽署主席令予以公布等嚴格的立法程序，因此不應視為法律。事實上，反對者的上述觀點很難成立。壹、《決定》開篇就明確了《決定》的立法目的:“為了禁止賣淫嫖娼，嚴懲組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子，維護社會秩序和良好的社會風氣，對刑法有關規定作如下修改。”《決定》的立法目的表明，它是刑法的補充，即與刑法具有同等的法律地位。《決定》制定了“組織賣淫、協助組織他人賣淫、引誘、容留、介紹他人賣淫”等多個罪名，將刑法1979中“強迫賣淫”的最高刑由十年提高到死刑級別。毫無疑問，《決定》是專門針對組織、強迫、引誘、容留、介紹賣淫的單行。《決定》同時規定，對於“賣淫、嫖娼”的非犯罪行為，依照《治安管理條例》第三十條的規定處罰，並授權國務院制定“賣淫者收容教育六個月至二年”的辦法。第二，1997刑法大修期間，將《決定》中“組織、強迫、引誘、容留、介紹賣淫罪”等與刑事犯罪相關的罪名納入法律，並在《刑法》附件二中規定，《決定》中關於行政處罰、行政措施的規定繼續有效，關於刑事責任的規定納入本法。“1997號刑法表明，該決定仍然是具有附件二規定的法律的組成部分。三、2009年第十壹屆全國人民代表大會第十次會議通過的《關於修改部分法律的決定》第91條將《NPC常務委員會關於禁止賣淫嫖娼的決定》第三條、第四條中的“依照治安管理處罰條例第三十條處罰”修改為“依照《中華人民共和國治安管理處罰法》處罰”。全國人大常委會關於修改部分法律的決定，再次明確了該決定的法律地位。第四，反對者認為該決定沒有經過嚴格的立法程序，認為該決定不應被視為法律的觀點實際上忽視了立法的時間順序和邏輯順序。立法法確實規定了全國人大常委會制定法律的壹系列程序，但立法法是2000年7月1日生效的，決定是2000年9月4日生效的1991。誰也不能要求前壹種法律符合後壹種法律。當新法與舊法有沖突或不壹致時，應按新法優於舊法的排序原則處理。換句話說，立法法規定的嚴格立法程序沒有法律上的溯及力。總而言之，毫無疑問，該決定是壹項法律。
庇護教育的非法性
既然《決定》是法律，那麽《辦法》自然是國務院根據法律授權制定的行政法規。這是否意味著北京警方對黃海波進行收容教育是正確的？答案是否定的，第壹，憲法第三十七條規定:“公民非經人民檢察院批準或者決定，或者人民法院決定，由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。“雖然憲法只規定了逮捕所必須的法律程序，但憲法不可能面面俱到，把違法行為的所有法律程序都納入憲法。《刑事訴訟法》規定，從刑事拘留到逮捕犯罪嫌疑人，最長不得超過37日。收容教育限制公民人身自由長達半年至兩年，遠遠超過37天。根據輕重優先的法律原則，收容教育應當走法律程序。但目前收容教育的調查、決定和實施都由公安機關負責，這顯然違背了憲法第37條的含義，沒有程序正義。第二，《立法法》規定，限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律設定。教育所依據的《辦法》是行政法規，違反了《立法法》的規定。第三，收容教育中限制公民人身自由的期限高於刑法中管制和拘役的起點。限制自由的期限與刑法中的有期徒刑期限重疊，處罰明顯不相稱，無法與刑法銜接。其制度設計也是違法的。第四，庇護教育違反了國際公約的規定。1998 10 10月5日，中國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該公約第九條第壹款規定:“任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律確定的依據和程序，任何人不得被剝奪自由。“雖然截至今天，該公約尚未得到全國人大常委會的正式批準，但該公約所確定的正當程序原則在建設法治國家中發揮著標桿和指南針的作用。
綜上所述，收容教育已經成為公安機關不折不扣的“家法”，成為個別領導對付異己的“殺手鐧”，成為維護社會秩序、踐踏人權的“雙刃劍”，成為個別不法警察的尋租工具。收容教育違反了上述壹系列法律。實質上，行政權力架空了人民檢察院的法律監督權和人民法院的審判權，嚴重破壞了司法的統壹性和嚴肅性。
庇護教育的及時性
有學者認為，收容教育違反了10月1996 10生效的《行政處罰法》。《行政處罰法》頒布後，收容教育應當無效。《行政處罰法》第九條規定:“限制人身自由的行政處罰只能由法律設定。該法第十條規定:“行政法規可以設定限制人身自由以外的行政處罰。“由於收容教育壹直有《辦法》的保護傘，《辦法》壹直將收容教育規定為壹種行政強制教育措施，而非行政處罰，又由於《辦法》是授權立法，在立法法出臺之前，學者觀點薄弱，部分理由不足。
2000年7月1《立法法》頒布後，收容教育在法理上壹直處於“默示廢除”狀態。《立法法》第九條規定:“本法第八條規定的事項尚未制定的，除犯罪與刑罰、剝奪公民政治權利和限制人身自由的強制措施與刑罰、司法制度外，全國人民代表大會及其常務委員會有權根據實際需要，決定並授權國務院對其中部分事項制定行政法規。《立法法》以“但書”的形式，已經明確剝奪了全國人大及其常委會限制人身自由的法律授權。《決定》限制人身自由的法律授權將在《立法法》頒布後自動終止，《辦法》作為《決定》授權的行政法規，自此失去效力。因此，收容教育應該在“立法法”生效後“無限期冬眠”，直到法律“明確廢除”它並退出法律舞臺的那壹天。
三。收容教育決定是否構成對兩件事的處罰？
(壹)接受教育的定位
1993 9月4日起施行的《辦法》第二條規定:“本辦法所稱收容教育，是指對賣淫嫖娼人員集中進行法制教育和道德教育，組織其參加生產勞動，進行性病檢查和治療的行政強制教育措施。”《辦法》將收容教育定位為行政強制教育措施。在《行政強制法》正式頒布之前，行政強制措施的概念沒有得到立法解釋，學者們對什麽是行政強制措施有不同的理解，有自己的理論解釋。但是，按照傳統行政法理論，限制人身自由的行政強制措施主要有保護性約束措施(《治安管理處罰法》)、拘留檢查(《警察法》)、強制驅散(《警察法》)、海關拘留(《海關法》)、戒嚴拘留(《戒嚴法》)、強制遣返(《示威法》)和緊急拘留(。
(二)行政強制措施的含義和特征
《行政強制法》生效後，該法第二條規定:“行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為了制止違法行為、防止證據被毀損、避免危害、控制危險的擴大，對公民人身自由實施臨時限制或者對公民、法人或者其他組織的財產實施臨時控制的行為。“《行政強制法》將行政強制措施定義為“臨時性的行為或措施”。第壹，定義表明行政強制措施是壹種中間行為，是為保證最終作出行政行為而采取的臨時性措施或行為。如何理解這種“暫時性”？從法律上講，刑事強制措施的嚴厲程度高於行政處罰，行政處罰的嚴厲程度高於行政強制措施。根據刑事訴訟法規定，傳喚或者拘傳的最長時間不得超過12小時。同時，法律規定，公安機關必須在24小時以內訊問被拘留的人，如果發現不應當拘留的，應當立即釋放。《警察法》規定，拘留訊問嫌疑人的最長時間為48小時。海關法規定對走私嫌疑人最長拘留時間為48小時。”《治安管理處罰法》規定，行政拘留合並處罰最長不得超過20日。參照上述法律規定，建議對“臨時性”行政強制措施的理解不超過“臨時性”行政強制法司法解釋頒布前48小時。第二，行政強制措施既針對違法行為(如為制止違法行為而采取的措施)，也針對合法行為(如避免危害、控制危險擴大)，即行政強制措施與違法行為沒有必然聯系。第三，行政強制措施不是最終的。行政機關發現違法行為並依法采取行政強制措施後，通常要履行調查取證程序，即行政強制措施只在行政機關作出行政行為前發揮作用。
(壹)《決定》對妓女的處理分三個層次
決定第四條規定:“賣淫、嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規定處罰。賣淫嫖娼可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法制道德教育和生產勞動，使其改掉惡習。期限是六個月到兩年。具體辦法由國務院制定。經公安機關處理後賣淫、嫖娼的，予以勞動教養，由公安機關處以五千元以下罰款。”2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》取代《治安管理條例》後，《全國人民代表大會常務委員會關於修改部分法律的決定》相應地將《決定》第三條、第四條中“依照治安管理處罰條例第三十條處罰”的表述改為“依照《中華人民共和國治安管理處罰法》處罰”。
決定對賣淫者表示了三個層次的處罰:第壹個層次是賣淫者可以按照治安管理處罰條例處理。第二個層面是授權國務院制定妓女強制集中法制道德教育和生產勞動的具體辦法，即對妓女進行收容教育。由於壹、二級處罰不受情節或次數限制，沒有處罰等級的區分和階梯，如何處罰屬於公安機關自由裁量的範圍。所以公安機關可以拘留賣淫女15天以下或者接受教育6個月到2年，也可以拘留賣淫女15天然後接受教育6個月到2年，這就是黃海波正在享受的“待遇”。根據該決定，在沒有司法監督的情況下，公安機關可以將初犯賣淫者的人身自由從1天限制到2年15天，期間令世人驚嘆、目瞪口呆，稱之為法律史上的“奇葩”也不為過。第三級，經公安機關處理後賣淫嫖娼的，給予勞動教養，並處5000元以下罰款。第三層次的表達有明顯的區分和階梯，針對的是因賣淫嫖娼被公安機關處理過的人。
(2)決定不是特別法。
因為《治安管理處罰法》和《決定》中有新舊法的關系，按照法律適用的位階原則，按照新《治安管理處罰法》處理對賣淫者的處罰，沒有爭議。但也有人認為《治安管理處罰法》第66條沒有區分初犯賣淫和多次賣淫的處罰標準，而《決定》第4條區分了。這個決定應該屬於立法法第85條，是舊法的特別規定。根據特別法制定的措施仍有適用的余地。對賣淫嫖娼人員行政拘留後，給予收容教育和《治安管理處罰法》第六十六條處罰。事實上，這種觀點沒有正確認識到判決的法律意義和屬性。第壹，《決定》不是專門對賣淫者進行拘留、教育處罰的法律。如前所述，它是刑法1979的補充修正案，效力等同於法律。除《決定》第3條和第4條外，其余都與賣淫刑事犯罪有關，對妓女的處罰也被用作刑事犯罪的陪襯。《決定》對賣淫者的處罰只是比《治安管理處罰條例》中的規定更加細化，所以還是屬於總則。第二，法律沒有界定“特別規定”的範圍，也沒有做出相關解釋。特別規定通常被理解為“根據特殊情況和需要調整某壹特殊問題的法律規範，即適用的人、物或地區不同於壹般規定。”(1)從字面意思上，不能得出《決定》第四條是“專門問題的法律規範”的結論。第三，退壹步說，即使將《決定》第四條解釋為“特別規定”，根據《立法法》的規定，新法的總則與舊法的特別規定不壹致的，應當由全國人大常委會決定。在全國人大常委會作出裁決之前，公安機關仍然無權按照決定對賣淫者進行處理，更無權按照下位法《辦法》的規定對賣淫者進行教育。第四，全國人大常委會1957頒布的《治安管理處罰條例》和1986頒布的《治安管理處罰條例》都涉及對賣淫嫖娼的處理規定，賣淫嫖娼的處理不是“特例”也不是“特殊問題”。總之，該決定不具有“特別規定”的含義和屬性。
(3)《治安管理處罰法》第七十六條解讀
《治安管理處罰法》第七十六條規定，“有本法第六十七條、第六十八條、第七十條行為，經多次教育仍不改的，可以按照國家規定采取強制教育措施。”該法第67條是關於引誘、介紹、容留賣淫的行為；第六十八條是關於制作、運輸、復制、販賣、出租淫穢的書籍、圖片、影片、音像制品等淫穢物品，或者利用計算機信息網絡、電話等通信工具傳播淫穢信息的；第七十條是關於為賭博或者參與賭博提供條件的。《治安管理處罰法》規定的可以適用強制教育措施的三類行為，不包括賣淫嫖娼。
有人說對《治安管理處罰法》第七十六條規定的三類行為可以適用強制教育措施，但並沒有規定對上述三類行為以外的行為不適用強制教育措施。非法律專業人士通常理解這壹點。上述觀點的實質是片面地、孤立地看待法律條文，而不是從法律方法論和系統論的角度去解讀和理解法律。例如，《憲法》第七十九條第二款規定:“有選舉法的年滿四十五周歲的中華人民共和國公民，可以被選舉為中華人民共和國主席、副主席。”憲法也沒有規定45歲以下的中華人民共和國公民不能當選中華人民共和國主席、副主席，但實踐中45歲以下的公民沒有資格當選中華人民共和國主席、副主席，這也可以從負面解讀的角度得出結論。從否定解釋的角度解讀《治安管理處罰法》第七十六條，是指對不屬於該條的三類行為不適用強制教育措施。從其中壹項是排除其他規則的規則出發，也可以得出法律明確規定了三類行為，即對除三類行為以外的其他違反治安管理的行為適用強制教育措施。從歷史解釋的角度來看，我國立法者在采用列舉法規範法律事項時，通常是在列舉完相關法律事項後設定底條款，以便日後出現新情況、新問題時，可以利用底條款與司法解釋或其他形式的法律解釋相銜接，以解決因立法滯後而無法可依的法律困境。《治安管理處罰法》在可以實施強制教育措施的違反治安管理行為的規定中，並沒有設置兜底條款，這是壹個窮盡式的列舉。從歷史解釋來看，即違反治安管理行為被采取強制教育措施，本法第七十六條規定的行為只有三種。
綜上所述，從以上解釋方法來解讀《治安管理處罰法》第七十六條，可以得出結論:對違反治安管理的行為適用強制教育措施僅限於該條規定的上述三類行為，法律其他條款也沒有規定對賣淫嫖娼人員實施強制教育措施。也就是說，法律排除了對賣淫者進行接受教育或者勞動教養的處罰。