依法治國與依法行政
依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，這為依法行政創造了前提條件。依法行政是依法治國的基本內容和重要組成部分，是依法治國的關鍵。政府的權力來源於法律的授權，政府的壹切行為都必須遵守憲法和法律，要求行政機關和國家工作人員牢固樹立依法行政的觀念，在憲法和法律規定的範圍內正確行使行政權力，從而保證依法治國方略的順利實施。
關鍵詞:法治與依法行政
壹、依法治國和依法行政的內涵
“依法治國，建設社會主義法治國家”是黨的十五大明確提出的基本方略。九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法制國家”寫入憲法。這是以江澤民同誌為核心的第三代中央領導集體對鄧小平理論的繼承和重大發展。在黨的十五大報告中，江澤民同誌深刻揭示了依法治國的科學內涵，明確指出:“依法治國，就是人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律，通過各種途徑和形式，管理國家事務、經濟和文化事業以及社會事務，保證國家各項工作依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。”這是新時期黨治國理政方式和領導方式的重大變革，標誌著我國社會主義民主法制建設進入了壹個嶄新的階段。
依法治國是壹項系統工程，涉及社會的各個領域、各個方面和各個環節。其中，依法行政、嚴格執法是依法治國的關鍵。依法行政的根本含義是，行政機關行使行政權力、管理公共事務必須依據法律授權。法律是行政活動的準則，也是監督和評價行政行為的依據。首先，依法行政是對行政機關的要求。在法治國家，政府和公民都必須守法，但首先要求政府守法，依法行政。國務院在1999全國依法行政工作會議上強調，依法行政主要是“依法治官、依法治權”。第二，依法行政的內容是行政機關應當根據法律授權和法律的具體規定行使行政權力，管理公共事務。同時，要加強對行政權力的監督。對行政機關監督的標準是法律，監督的機制和手段也是由法律規定的。第三，依法行政的最終目的是保護公民的權益。黨的十五大報告指出，“壹切政府機關都要依法行政，切實保障公民權利”。第四，依法行政的機關包括各級政府及其部門，以及法律法規授權行使權力的組織。
第二，依法治國與依法行政的關系
依法治國的基本方略是依法治國的思想、原則和制度的總稱，涵蓋了政治、經濟和社會生活的各個方面，是全方位的。依法治國、建設社會主義法治國家的系統工程主要包括立法、司法、行政、監督、普法、依法治理和基層民主建設等幾個組成部分。只有全面規劃，整體推進，各司其職，相互協調，相互促進，才能發揮出最佳的整體效應。依法治國是通過實行依法治國基本方略的各個部門、行業和地方的依法治理來實現的。依法行政是在黨的領導下，依照國家憲法和法律的規定，以各級各類國家機關為主導，公民廣泛有序參與，使經濟、政治、文化和社會事務在法制的調整、規範和引導下健康有序發展，推進依法治國進程的依法治國和管理社會事務的法律實踐。
依法行政是實施依法治國方略、建設社會主義法治國家過程中對行政機關的要求。依法治國方略的確定，為實現依法行政開辟了道路，創造了前提條件。依法行政不是孤立的，它需要權力機關加強立法和必要的授權，需要司法機關的保障，需要全國人民具有良好的法律素養和來自各方面的監督，等等。沒有依法治國的大環境，就不可能有依法行政。
依法行政是依法治國的基本內容。黨的十五大報告在論述“依法治國，建設社會主義法治國家”的要求時，明確指出各級政府依法行政是其最重要的內容之壹。“幹部依法決策、依法行政是依法治國的重要環節。“依法治國，對政府機關和政府工作人員最基本的要求就是依法行政、依法辦事。
依法行政是依法治國的關鍵和核心。目前，在我國努力建設社會主義法治國家的過程中，由於傳統的黨政分開，政府包辦壹切的理性思維模式不會在壹夜之間消失，行政權力過大仍是不可回避的事實。首先，代表人民意誌制定的法律，80%以上是由行政機關實施的，行政機關肩負著依法治國最大最重的任務。其次，行政權力是使用資源的最大權力，具有主動幹預人們的社會活動和私人活動的特點。在國家的所有權力中，行政權始終是影響國家和社會穩定與發展，影響最廣大人民利益與自由的最大、最直接的力量。沒有依法行政，依法治國就失去了主要支柱。其次，依法治國要求全體公民和國家機關奉行“法律至上”的信仰，以法律為行動準則。但從某種意義上說，政府守法比人民守法更重要。因為老百姓犯法也只是混水壹潭，政府犯法的話也會汙染水源。
依法行政也是依法治國的難點。首先，在任何國家、任何時代，行政權力都有自我擴張的特點。歷史經驗告訴我們，“所有擁有權力的人都會充分利用他們的權力，直到滿足它的邊界”；"所有有權力的人都容易濫用權力."這既說明了依法行政的重要性，也暗示了依法行政的難度。其次，行政機關先行行政權的特征之壹是行政首長負責制，是權力的相對集中和指揮服務。行政事務的復雜性和緊迫性要求行政機關強調行政效率。為此，政府人員被賦予行政優先權和行政用益權，其行為被公認為具有普遍的公開性、約束性和執行性，行政機關在行使職權時被賦予更大的自由裁量權。這些特點使得行政人員習慣於按照自己的意誌辦事，忽視了依法行使行政權力。再次，在法治進程中，公民守法與行政機關依法行政之間存在矛盾，矛盾的主要方面在行政機關。如果行政機關不依法行政，就不可能要求被管理者守法。公民守法並不難。難的是行政機關工作人員嚴格依法辦事。
目前，我國正處於社會轉型的特殊時期，面臨著壹些特殊的困難，很難實行依法行政。長期以來，在計劃經濟體制下，人們生活在壹個行政權無處不在、無所不能的社會。過多的行政權力扼殺了企業的活力，侵犯了個人的自由，以至於我們的改革開放可以說是從“放權”開始，以行政權力部分退出社會為標誌。但是，我們正處於從計劃經濟向市場經濟、從封閉向開放的社會轉型時期，也面臨著“致富奔小康”、“趕超世界”的發展壓力。這就需要政府積極引導，甚至主動幹預。轉型期積累的社會問題迫使政府面臨“社會穩定”的嚴峻考驗。這壹切決定了當代社會的行政權依然強大，也決定了行政權的行使不可能長期完全有序、有規律。即使是已經制定的法律規範，也可能因為無法應對復雜的社會現實和執法者的疏忽和懈怠而形同虛設。正因為如此，濫用行政權力侵害個人權利、損害社會利益的行為也令人觸目驚心，難以控制；也正因為如此，實現依法行政，規範行政權力的行使，控制權力的濫用才顯得如此重要和迫切。
三、依法行政的基本要求
根據依法行政的特點，我們可以把依法行政的基本要求概括為“有限政府、守法政府、責任政府”，即行政機關的權力來源於法律，行政行為要遵守法律，行政違法也要承擔責任。在這三個基本要求下，有壹系列的法律原則和具體制度，構成了中國行政法的體系。
(壹)行政機關的權力來源於法律。
按照民主法治的理念，政府的權力來源於人民的授權，人民的意誌體現在法律中。因此，政府的權力必須來自法律的授權。“沒有法律就沒有行政”，這壹經典的法治理論在今天仍然具有現實意義。至少在涉及人民權利的領域，沒有法律的相應授權，行政機關不能做任何可能損害公民權利的事情。這就是法定職權原則。
政府的職能和權力不同於公民的權利。對於公民來說，除非法律禁止，否則公民的權利是無限的；而對於政府來說，恰恰相反，除非法律授權，否則沒有權力。
現實中，壹些行政人員甚至領導幹部缺乏“法定職權”意識，認為只要“為公”，什麽事都可以做。目前壹些不計後果、令人震驚的事件往往與此有關。在依法行政的過程中，行政人員首先考慮的應該是:“這件事有法律規定嗎？”
現代社會，立法權分散，法律形式多樣化。在我國憲法確立的人民代表大會制度下，人民是國家的主人，依法選舉產生的全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權。地方各級人民代表大會及其聯合會可以制定地方性法規在該地方實施，民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例在該民族自治地方實施。但是，由於社會事務的廣泛性和復雜性，單靠立法機關已經不能勝任立法任務。因此，憲法作為國家的根本法，授權國務院作為最高國家行政機關制定行政法規，授權國務院各部委和某壹級地方政府制定行政法規。此外，各級人民政府可以制定具有普遍約束力的規範性文件，規定行政措施。
(2)行政行為必須遵守法律。
因為政府掌握著巨大而廣泛的行政權力，與公民在力量上是不平等的，但政府也應該遵守法律，政府的壹切行為都應該服從法律。中國憲法規定，壹切國家機關和武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織都必須遵守憲法和法律？任何組織和個人都不得擁有超越憲法和法律的特權。”換句話說，依法行政就是“法律高於政府”。
關於政府遵守法律，有兩個方面:壹是行政行為合法的條件；二是如何看待行政機關的自由裁量權。
行政合法性的要素:①主體資格。壹般情況下，作出行政行為的行政機關必須是依法設立並享有行政權力的行政機關，其中行政機關主要由人民代表大會產生或列入國務院編制序列。在某些情況下，經法律法規授權，壹些機構或其他組織也取得了行政管理權。在法律法規允許的情況下，壹些非行政機關也可以受委托的行政機關的名義行使職權。此外，其他組織和個人也不是實施行政行為的合格主體。比如行政機關的臨時機構和內設部門，不能以自己的名義行使行政職權。(2)有權威。作出行政行為的行政機關必須享有相應的職權。不在本機關法定權限內的行政行為屬於“越權”，構成犯罪。超越權限可能不僅僅是同級部門之間的權限跳躍，也可能是下級對上級的權限侵犯。③內容合法。指行政機關實施具體行政行為，必須符合法律、法規、規章和其他規範性文件對行為內容的要求；行政規範的制定必須符合上位法規範的規定和精神。④程序合法。行政行為不僅要求內容合法，而且要求實施行政行為的過程符合法律規定的方法、順序和期限，使程序合法。
非法的程序往往會導致錯誤的結果。《行政訴訟法》第五十四條明確規定，“違反法定程序”是獨立的違法情形，應當予以撤銷。據此，只要壹個行政行為違反了法律規定的程序，無論行為人的動機是否良好，是否可能影響結果的公正，無論結果是否“正確”，都是違法的，都應該予以撤銷。
行政裁量行為的原則:①行政行為應當是為了合法的行政目的，不能考慮法律上無關的因素。這篇文章主觀上反對偏袒、報復或自私。2講誠信。在民事交往中，誠實信用是壹項基本原則，被我國民法視為壹項基本原則。在行政行為中，誠實信用也是最起碼的要求。如果任由政府欺騙人民，或者出爾反爾，即使壹時成功，最終也會損害政府的聲譽，導致政府行為失去公信力。③遵循正當程序。由於中國的行政程序制度還很不完善，法律對許多行政行為沒有明確具體的程序規定。在這種情況下，出於對程序正義的期待，行政機關應該有意識地追求公認的或最低限度的程序規範。4平等對待。類似的情況也是這樣處理的。涉及雙方爭議或多方競爭的，公平對待。⑤行為適度。采取的行政措施和決定應與要實現的行政目標相稱，並應考慮到公共和私人利益。
(三)行政違法必須承擔的責任。
行政機關應當對自己的違法行為承擔責任。行政機關工作人員、內設機構、受行政機關委托行使行政職權的組織和個人的行為，從法律後果上屬於行政機關；行政機關應當對其違法行使職權的後果負責。行政機關發現其行為違法時，應當自動糾正。如果行政機關拒不改正，後者對是否違法有爭議，可以通過行政復議、行政訴訟等法律途徑解決。行政機關承擔責任的方式有:撤銷違法行政行為，必要時重新作出或者責令重新作出；行政機關拒絕履行法定義務的(法律上稱“不作為違法”)，可以限期履行；在某些情況下，如果撤銷或限期履行已無實際意義，可以“確認違法”的形式宣布該行政行為違法；行政機關的違法行為給公民、法人或者其他組織造成損害的，行政機關應當依照國家賠償法予以賠償。
經行政復議或者行政訴訟，確定行政機關對公民、法人或者其他組織承擔侵權責任，行政機關不履行的，當事人可以申請人民法院強制執行。
四、牢固樹立依法行政的新理念
依法行政的關鍵是各級領導幹部依照憲法和法律的規定治理國家、管理社會事務、保障人民群眾的合法權益。為了切實提高國家機關和公職人員依法行政、依法辦事的自覺性，必須牢固樹立依法行政的新理念。
首先是憲法至上的概念。憲法是國家的根本法，具有最高法律效力。壹切機關、團體和個人都必須以憲法為根本的活動準則，都有維護憲法尊嚴和保證憲法實施的責任。在我國由憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章和其他法律規範構成的法律體系中，憲法居於最高地位，其他壹切法律規範都必須以憲法為依據，任何違反憲法的行為都是無效的。行政公務員應當成為遵守、執行和維護憲法的模範。
第二是尊重人權的觀念。我國現行憲法第四次修改將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，突出了保障公民權利、規範國家和權力的核心價值理念，突出宣示了我國憲法的人權關懷。這就要求行政公務人員強化人權觀念，在行政管理過程中自覺尊重和依法保護公民的基本權利，避免行政機關任意侵犯公民平等權、財產權和人身權的事件發生。
第三是行政職權的概念。行政權力是壹種可以支配大量社會資源的公共權力，具有無限擴張和容易被濫用的特點。這就要求行政公務人員必須有權力邊界的意識，依法行使行政權力，註意不越線。壹些地方政府領導責令地方人民法院采取拒絕立案、強制原告撤訴等措施，配合政府進行土地開發和強制拆遷。這些措施錯位了行政機關、立法機關和司法機關的位置，嚴重侵害了公民的權益，極大地損害了政府的形象。這是缺乏法治觀念，尤其是權力邊界意識的表現。
第四是行政民主的概念。行政民主是壹種世界性的趨勢，它要求行政機關與行政相對人之間良性互動，要求為行政相對人提供更多參與行政管理過程的機會。我國行政管理和行政法制的各個方面對行政民主的要求和規範越來越多。例如，行政立法過程中的座談會、論證會，行政執法過程中的聽證會，當事人陳述事實和理由，行政相對人對行政機關和行政首長的評議，以及協商性、選擇性行政合同、行政指導等靈活方式實施行政管理，等等。行政官員應充分認識到這壹點，並積極執行。
第五，行政服務的理念。隨著市場經濟體制改革的深入，轉變政府職能，建設服務型政府已經成為完善行政管理和行政法制的重要任務。行政公務員要樹立服務意識，改進管理方式，由原來的管理行政、命令行政向服務行政轉變，發展行政、引導行政，積極為行政相對人以及各項公共服務提供信息、政策、技術指導和幫助。
第六，行政程序的概念。改革開放以來，我國逐漸克服了法律虛無主義，重實體法輕程序法的問題逐漸顯現。行政程序違法的典型案例很多，社會影響惡劣，教訓深刻。因此，必須強化程序法治意識，按照法定的行政程序，在方法、步驟、順序、期限等方面實施行政管理。行政管理、行政復議和行政訴訟都必須依靠證據鏈來支持法律事實和主張。同時，行政信息公開原則強化了行政公開的理念，尊重和保障了行政相對人的知情權。
第七，政府誠信的概念。政府應該是最誠實的正規組織，政府機構的行為應該是連續的、可預測的，不能不斷改變。即使為了重大公共利益需要征用財產、調整政策或者改變行為，例如收回政府機關發放的許可，也應當按照依靠利益保障的原則，對權益受到影響的行政相對人給予公平補償。因為行政相對人出於信任按照政府機關的意願行事，必然要付出壹定的代價，會形成壹種從屬性的利益，應當受到尊重和保護。
第八，監督責任的概念。有效監督是防止權力腐敗的關鍵；責任機制是建設法治政府的關鍵。行政權力在行使過程中具有頑強的擴張和濫用傾向，必須對其進行有效的監督和制約。行政機關和公務員必須自覺接受人大監督、民主監督、輿論監督、群眾監督等外部監督，以及上級監督、監察、審計監督等內部監督，通過監督認定責任，包括法律責任、政治責任和道德責任。不言而喻，行政機關和公務員也必須認真履行監管職責，依法糾正市場主體的違法行為，努力營造良好的市場環境。
九是權利救濟的概念。行政管理必然會對行政相對人造成損害，有損害就有救濟，這是現代法治的基本精神。行政相對人合法權利受到損害後的現有救濟渠道，包括行政宣告、行政復議、行政訴訟、行政賠償和行政補償。在此基礎上，拓展和完善救濟渠道，樹立權利救濟和善待行政原告的理念，具有重要的現實意義。目前，我國社會救助機構仍存在不可忽視的缺陷和執行不到位的問題，行政官員對此應有正確的認識和積極的態度。
參考資料:
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5.中國的憲法進程。作者:廉錫生。中國政法大學出版社，1999。
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