投訴主體的資格認定
行政監督部門在處理投訴人的投訴時，應當首先判斷投訴人是否具有合格的主體資格。根據《招標投標法》第六十五條規定，投標人及其他利害關系人可以向行政監督部門投訴，即招標投標投訴主體包括投標人及其他利害關系人。然而，“其他利害關系人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認定成為招投標投訴處理案件首先要面對的棘手問題。
為了明確建設工程招標投標投訴主體的範圍，《建設工程招標投標活動處理辦法》對“其他利害關系人”的範圍進行了界定:“即與招標項目或者招標投標活動有直接或者間接利害關系的除投標人以外的法人、其他組織和個人。”盡管有上述規定，但“與招標項目或招標活動有直接或間接的利害關系”仍然是壹個無法量化的標準。同時，《建設工程招標投標活動投訴處理辦法》還規定，“投訴人不是被投訴的招標投標活動的參與者，或者與被投訴的項目沒有利害關系的”，行政機關不予受理。
因此，筆者認為，判斷投訴人(非投標人)是否具有投訴主體資格，即是否與招標項目或招標活動有直接或間接的利益關系，應由招標投訴處理部門根據具體案件情況進行判斷，屬於行政監督部門的自由裁量權範圍。
投訴的正式要求
為了防止投訴人濫用投訴權，規範投訴人的投訴行為，我國法律規定投訴人應當提交投訴書，並對投訴書的形式和內容設置了嚴格的要求。以建設工程相關招標項目為例，《建設工程招標投標活動投訴處理辦法》對投訴的內容和形式提出了壹系列具體要求，規定為投訴處理機關初步審查投訴並決定是否受理的重要審查因素。但很多投訴人在投訴時往往忽略了形式上的要求，導致自己的投訴不被行政監督部門受理。作者曾經處理過這類投訴。原告是壹家具有法人資格的有限責任公司。但因缺少法定代表人和授權代表的簽名，經審查，行政監督部門依法決定不予受理，並在作出決定後及時書面告知。但此時已經過了10天的投訴期限，投訴人已經不能再投訴了。
在我看來，對投訴人的投訴形式設置要求是壹種合理且必要的措施，投訴人在投訴時應對此給予足夠的重視，以免錯失行使權利的機會。
投訴人投訴的證明問題
《建設工程招標投標活動投訴處理辦法》除了對投訴的形式作出規定外，還要求投訴人提供有效線索和相關證明材料，類似於民事訴訟中的“誰索賠，誰舉證”原則，但在招標投標投訴中，這壹要求對投訴人來說難度很大，幾乎不可能完成。
在當前的招投標實踐中，存在很多違法行為，如串通投標等。比如，招標人在開標前開啟投標文件並告知其他投標人投標情況，或者協助投標人更換投標文件、更改報價；招標人向投標人泄露標底的；招標人與投標人在投標時約定降低或提高投標價格，中標後再給予投標人或招標人額外補償；或者招標人提前默認中標人等。但上述行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發現。即使別人註意到了，取證也非常困難。根據《建設工程招標投標活動投訴處理辦法》，要投訴招標過程中的串通投標等違法行為，必須同時提供有效線索和相關證明材料。如果不能取得充分的證據，行政監督部門可以不受理投訴。
目前，我國工程建設招投標投訴處理部門是建設主管部門，承擔著監督招投標程序和實體合法性、處理招投標過程中的投訴、查處違法行為等大量工作。面對大量的招投標活動，行政監督部門很難主動發現壹個項目存在違法行為，因此其對違法行為的發現和查處在很大程度上取決於投訴人的投訴及其提供的線索。但如果投訴人因無法取證而無法向行政監督部門投訴，將間接導致大量違法行為無法被行政監督部門及時發現和查處，這對招投標市場的發展和完善非常不利。從上面可以看出，由於現有的法規對投訴人的投訴設置了過高的要求，大量的違法行為可能因為其隱蔽性和欺騙性而不被發現，無法對其進行應有的制裁。因此，筆者認為，鑒於法律對濫用投訴權和惡意投訴行為規定了相應的處罰，行政監察機關壹旦發現濫用投訴權行為，有權依法予以處罰。因此，行政監督部門在審查投訴人的投訴材料時，不應要求投訴人承擔過於嚴格的舉證責任。行政監督部門可以根據投訴原因和招標投標活動的實際情況，具體確定投訴人在每次投訴中應承擔的舉證責任，使社會監督和行政監督充分結合，有利於招投標市場。
處理投標投訴的復雜性
由於招投標活動固有的復雜性，招投標投訴涉及的問題也非常復雜多樣。根據筆者的經驗，對建設工程相關招標項目的投訴主要有以下幾類:壹是對事實的投訴，如認為有串通行為，或認為中標候選人有欺詐行為；二是適用法律的爭議，如中標候選人不符合法定要求，或中標候選人未以某種方式對招標文件作出實質性響應；三是對評標、開標等程序的投訴，如評標委員會在評標中違反既定程序。
投訴所涉及問題的復雜性和多樣性給投訴的處理帶來了很大的困難。《建設工程招標投標活動投訴處理辦法》第二十條規定了行政監督部門作出的處理決定，但規定比較籠統。行政監督部門在作出具體處理決定時，需要參考投訴所涉項目的招標文件及其他相關法律法規。但有些具體問題在上述文件中沒有規定，需要行政監管部門依法合理行使自由裁量權，正確、適當處理。
行政監督部門處理投訴的權限
由於招標活動的參與主體眾多，如招標人、評標委員會、投標人及其他利害關系人，各主體在招標活動中享有各自獨立的權利和義務，行政監督部門的決定也會涉及招標活動各參與主體的權利和義務。但根據現行法律，行政監督部門不能直接處罰某些主體，比如評標委員會。評標委員會是壹個相對獨立的主體，在招標過程中發揮著重要作用。評標委員會依法享有獨立評標的權利。除非有法定情形，行政監督部門在作出決定時壹般不能否定評標委員會的評標結果，也不能代替評標委員會直接評判某壹投標人的投標。但這並不意味著行政監督部門不能監督評標委員會的評標行為。行政監督機關壹旦發現評標委員會在評標過程中有違反招標文件或者法律規定的行為，可以依法行使監督權，甚至可以否定評標委員會的評標結果。
筆者曾經接觸過壹個招投標糾紛案例。投訴人的投標文件不符合招標文件規定的具有約束力的要求，但評標委員會沒有按照招標文件規定的要求對投標文件進行正式評審，而是直接對投標進行評審。行政監察機關經調查，發現投標文件不符合招標文件規定的約束性條件，違反了招標文件規定的實質性條件，評標委員會未使用招標文件規定的條件進行形式評審。故認定評標委員會使用招標文件中未規定的評標標準進行評標，依據《工程建設貨物招標投標辦法》第五十七條的規定，作出重新評標的決定。投訴人認為該項目應該重新招標而不是重新評估，並以此為由提起行政復議。事實上，本案有兩個爭議點。壹是行政監督機關能否否定評標委員會的評標結果；第二，如果評標委員會的部分結果被否決，是否應該重新招標或重新評標。
筆者認為行政監督機關在案件認定中是符合法律規定的，行政監督機關不能隨意否定評標委員會的結果。但如果評標委員會違反招標文件規定的程序或未按招標文件規定的實質性條件進行評標，行政監督機關有權否定部分評標結果，以體現行政監督機關的監督地位。評價結果被否決後，行政監察機關有權提出處理意見。根據《建設工程貨物招標投標辦法》的相關規定，本案中，重新評標、重新招標符合法律規定，行政監督部門在作出處理意見時享有自由裁量權。因此，提交人認為本案申訴人要求復議完全沒有法律依據。
招投標投訴處理是加強招投標活動監管的重要環節。社會各界應對當前實踐中暴露出的法律問題給予足夠重視，並通過完善相關法律規範予以妥善解決。除了以上分析的典型法律問題，對招投標活動的投訴還涉及大量其他法律問題。相信招投標法律制度會逐步完善，招投標制度會更加完善和成熟。啟東律師/啟東