壹、社會保障條例
社會保障法規是指在社會保障活動中調整國家、集體(用人單位)和個人之間各種社會關系的法律規範體系。社會保障法律法規的具體形式是多樣的，可以是憲法性規定，也可以是專門的法律和行政法規。
社會保障法律法規就內容而言可分為三類:
第壹類是國家制定的關於社會保障制度的綜合性基本法，主要規定國家、企業和個人在社會保障活動中的基本原則、內容項目、基本權利和義務。比如美國的社會保障法，法國的社會保險法都屬於這壹類。
第二類是根據社會保障的不同方面和項目制定的具體法規，是規定社會保障各個具體部分即社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等的性質、任務、項目和實施方式的專門法律。作為現代社會保障制度誕生的標誌，德國在20世紀80年代頒布了三部社會保險立法。1951頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》就是這樣壹部法律。
第三類是有關行政部門和地方政府按照法定權限和程序制定的具體實施細則和補充規定。比如1994，我國民政部制定了《農村社會養老保險養老金計發辦法(試行)》，同年山東省制定了《山東省社會保險基金管理暫行辦法》。
社會保障基本法、單行法規、實施細則和附則三個層次構成了完整的社會保障法規體系。這些法律法規不僅包含了社會保障制度的規範體系，而且體現了建立社會保障制度的基本理念和指導思想，是現代社會保障的第壹要素和制度化的基石。社會保障法律法規的完善是現代社會保障制度成熟的標誌，它以立法的形式誕生。可以說，沒有社會保障立法，就沒有真正成熟的社會保障制度。
為什麽社會保障制度要用法律這種最具強制性的規範來調整其各種關系？這是由社保本身的性質決定的。
社會保障是由國家組織建立的社會保障制度。為了使這壹制度真正建立起來並發揮有效作用，需要將全社會的保障資源納入這壹保障體系，而國家作為社會的中心，會將這些資源提供給面臨生存風險的社會成員。這其中的本質是國民收入的分配和再分配，涉及社會各階層的利益。並不是所有的社會成員都會自願加入這個社會保障體系。因此，要真正建立社會保障制度，建立社會保障制度的客觀要求必須集中到國家意誌上，這就是國家意誌。正如列寧所說:“如果意誌是國家的，就應該表現為政治機關制定的法律，否則‘意誌’這個詞只是毫無意義的空中打擊。[1]為了保證國家建立社會保障制度的意願能夠實現，無疑需要使用最具強制性的法律手段。
另壹方面，作為社會保障體系的主體——社會保障當事人，不僅包括個人、企業和集體，還包括特殊主體國家。在社會保障體系中，不同主體之間會發生各種復雜的權利義務關系，國家、企業、個人的利益都涉及其中。這些關系包括:
1.社會保障管理的責任關系，即社會保障職能機構與其內部職責、財務管理、資金分配等之間的關系。
2.社會保障資金籌集關系，即社會保障職能機構在社會保障資金籌集過程中與國家、集體(社區和單位)、個人的關系。
3.建立社會保障項目和標準。
4.社會保障基金支付、管理和運營的關系。
5.因實施社會保障政策引起爭議的當事人之間的關系。
6.監督社會保障關系的落實等。
如果沒有強制性的、明白無誤的、公共的法律規範來調整這些關系，使政府、集體和個人都能依法行事，必然會導致隨意性和盲目性，甚至導致社會保障體系的無序和瓦解。
所以，壹百多年來，從德國現代社會保障制度誕生到現在，世界上沒有壹個國家和地區是沒有法律法規建立社會保障制度的。社會保障法律法規作為現代社會保障制度理念和規範的載體，是現代社會保障的基石。
第壹章第二節現代社會保障制度的要素
第二，社會保障項目
社會保障工程是指針對某壹保障對象的特定保障需求而設置的社會保障措施和方法。它是社會保障體系的基本單位。如社會養老保險、自然災害救助、孤殘兒童福利保障、退役士兵安置等。相同性質的社會保障項目構成了社會保障的壹個子系統，進而整個社會保障系統又由相互聯系又各不相同的子系統組成。許多國家的社會保障制度都是從個人社會保障項目的設置開始逐步發展和完善的。在不同的國家和時期，社會保障項目的設置是不同的，並因保障對象的保障需求的變化而變化。世界各國社會保障制度的具體項目可以說是千差萬別。但由於社會保障客觀需求的規律性，其基本內容是相似的，如養老保險、醫療保險、工傷保險、貧困救濟等。
目前，中國的社會保障項目和各種保障子系統如下:
1.由社會養老、醫療、生育、工傷、失業和遺屬保險組成的社會保險體系。這是國家保障勞動者喪失勞動能力或勞動機會時的基本生活。根據勞動者和法定對象履行的相應義務，向勞動者及其供養的家庭提供物質幫助的社會保障制度。
2.由自然災害救助、城市貧困戶救助、農村五保戶救助等項目組成的社會救助體系。這是國家和社會在社會成員不能維持最低生活水平或陷入生存危機時，為滿足最低生活需要而提供物質幫助的壹種社會保障制度。
3.由社會公民福利、雇員福利和社區服務組成的社會福利體系。這是國家、企事業單位和社區組織為滿足各類社會弱勢群體的基本物質文化需求或提高本單位職工和社區居民的生活質量而提供或組織的福利性收入保障和服務保障制度。中國的社會福利制度不同於壹些工業化國家的廣義的全民社會福利，它是社會保障制度的組成部分。
4.優撫安置制度由復員軍人安置、軍人及其家屬優待和撫恤組成。這是國家和社會對優撫對象(包括現役軍人、革命傷殘軍人、復員退伍軍人、革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬)給予優待、撫恤、安置等物質照顧和精神鼓勵的壹項特殊的社會保障制度。
社會保障的上述四個方面是目前我國社會保障工程的主要制度框架。此外，還有社會互助和個人儲蓄積累保障的實現方式和補充機制。
社會互助是社會保障的壹種內在機制和實現方式。沒有社會互助，就不能形成整體的社會保障資源，就沒有社會保障。在社會保障範圍內，社會互助，從廣義上講，是指社會成員依據社會保障法律法規確定的權利義務關系，或者法定義務之外的自願互助的方式和行為。法定的社會互助是制度化的，而自願的社會互助是非制度化的。在社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫制度中，履行社會互助法定義務的是前者，而社會慈善捐贈、慈善演出、為保證捐贈而舉辦的集市和比賽、社區和鄰裏開展的互助服務和社會慈善救助服務屬於後者。
個人儲蓄積累保障也是目前我國社會保障的壹種實現方式和補充機制。在新的“統壹賬戶”社會養老和職工醫療保險中，有壹個法定的個人儲蓄積累保護要素。國家還提倡個人在基本養老和醫療保險之外，可以申請補充保險來提高保障水平，對於個人儲蓄保障有著更為顯著的意義。個人投資的個人、醫療、養老等方面的商業保險，也是個人儲蓄保障的補充形式。正在農村普及的社會養老保險，是壹種比較完整的個人儲蓄積累保障。在國家和集體的支持下，它主要以個人自願儲蓄的方式積累養老金，在達到法定養老年齡後用於養老。
隨著社會保險改革的深入，中國的社會保障項目和制度將在實踐中得到完善和發展。
社會保障項目的設立不是隨意的，而是要遵循有利於社會保障體系總體目標實現和社會保障體系協調發展的基本原則，通常符合以下要求。
1.項目的設置必須以解決特定的安全需求為目標。壹個項目可以解決壹個問題，比如失業保險可以解決失業者的保障問題，自然災害救助可以解決遭受自然災害的社會成員的保障問題。不同的社保需求有不同的解決方案，所以項目設置要具體，壹個項目要針對壹個問題，不能滿足多個社保需求。
2.總體來說，項目設置要協調。雖然社會保障的需求是多樣的，但也不是完全孤立的。本質上都是生存風險導致的安全需求。所以他們是有關系的。比如養老保險和全民醫保既有區別又有聯系；失業保險和扶貧都與對保障的需求有關。因此，社會保障項目的總體設計要註意相互協調，使項目的總體布局能夠適應各種社會保障問題的協調解決，而不會因為社會保障項目的不完全而損害整個社會保障體系的功能。
3.保障項目的協調設置應適應社會經濟發展的具體條件。社會保障需求的產生總是離不開壹定的社會經濟條件，不同的生產力水平、不同的生產關系、不同的經濟運行方式，產生的保障需求和滿足方式是不同的。在發達國家和發展中國家，在市場經濟和非市場經濟條件下，社會保障需求和滿足這些需求的方法大不相同。因此，社會保障項目類型的設置、待遇標準的確定、運行機制的設計都要與特定的社會經濟條件相適應，並隨著社會經濟條件的變化而變化。
4.安保項目的設置要適合本國國情。每個國家都有不同的社會和政治制度、經濟條件、歷史和文化傳統以及社會和家庭關系。壹個國家和民族的社會保障需求是在其政治、經濟、歷史、文化和社會結構的背景下產生的，這些背景因素包含在需求之中。在解決社會保障問題時，我們必須考慮到這些因素，並使解決方案適合國情的特點。例如，歐洲壹些國家人口增長緩慢，勞動力資源不足，影響了社會經濟發展。這些國家在設計社會保障項目和待遇標準時，往往會考慮對多子女家庭的照顧，甚至會實施鼓勵生育的社會保障措施。但是在中國，人口眾多。控制人口數量，提高人口素質，將是促進社會經濟穩定發展需要長期實施的壹項基本國策。毫無疑問，社會保障項目的設置要有利於這壹基本國策的實施，社會保障措施的實施要獎勵少而精的學生。
第壹章第二節現代社會保障制度的要素
三。社會保險基金
社會保障基金是指國家和社會依法設立的用於社會保障的專項資金，是社會保障制度的物質基礎和要素。它包括:社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金和優撫基金。
社會保障資金的來源是多方面的，主要來自:中央和地方政府的財政撥款和政策補貼；企事業單位承擔的社會保障費用；社會成員個人繳納的社會保障費。除了這三個主要渠道，還有社會捐贈、福利企事業單位的利潤、社保基金本身的增值。
社會保障基金的征繳、支付、儲存和運營關系到社會各方面的利益，是國民收入的分配和再分配。因此，必須嚴格依法辦事，基金的征收和管理必須由政府專門機構或政府特別授權的專門社會保障機構負責。任何個人或社會團體都不得幹涉他們的事務。所籌集的資金必須專戶存儲，專款專用，任何個人和機構不得挪用、揮霍和浪費。基金的籌集和管理過程應始終接受社會監督，以確保基金的正常和安全運作。
目前，國際上主要有三種社會保障基金的籌集和支付模式，即現收現付模式、完全積累模式和部分積累模式。
現收現付是以近期橫向平衡原則為指導的籌資方式。所謂近期橫向結余，是指所有參保社保單位當年或近期繳納的社保基金總額，應與同期需繳納的社保及相關費用總額相平衡。根據這壹原則，現收現付法壹般是對當年或近期的社保費用進行預測，然後按照相同的提取比例分攤到所有社保參保單位和個人，當期提取當期支付，以維持收支過程中的平衡。所需費用的計算壹般是根據去年實際支出的總額和今年預計增加的總額。基金實際出資時，通常需要使提取總額略大於預期支付總額，以略作平衡，保證能夠滿足實際支出。
完全積累，又稱儲備積累。這是在長期縱向平衡原則指導下的壹種社會保障資金籌集方式。所謂長期縱向平衡，是指在壹個相當長的規劃期內，社會保障基金和收入支付的總和，與規劃期內預期支付的社會保障金額和相關費用總體平衡。這壹原則強調在較長時期內逐步積累資金，逐步使用資金，保持縱向循環平衡。運用這種方法，首先要對社會經濟發展進行長期宏觀預測，相關指標如人口、就業、健康、利率等。，並在此基礎上計算出計劃期內的社會保障費用總額，然後根據所需費用，由所有參加社會保障的單位和個人在計劃期內按計劃比例支付，對積累的資金實行嚴格、科學的管理和運營。
部分積累，又稱混合型，是根據收支平衡原則分階段確定資金的提取，即在滿足壹定時期費用的前提下，有壹定的積累，兼具現收現付和完全積累的特點。
中國的社會保障基金由政府根據繳費的實際需要和企業、職工的承受能力，按照以支定收、略有結余、部分積累的原則，統壹籌集，采取部分積累的辦法。我國社會保障基金的籌集原則和方法是適應我國社會保障制度改革和發展的需要的。有利於減輕國家和社會保障負擔，既滿足當前社會保障的需要，又符合長遠發展的要求，穩定持久地發揮社會保障的功能，為社會保障制度改革創造有利條件。
社會保障基金的籌集還必須根據社會和個人的承受能力確定合理的社會保障費率。所謂社保費率，就是國家、集體和個人對社保基金的法定份額。就集體或個人而言，是指單位時間內應繳納的社保占其工資總額或個人工資的比例。社會保障費率的確定是壹項非常復雜的工程，要從保障費用的需要和國家財政、集體、個人的經濟承受能力兩方面綜合考慮。要把各方負擔控制在合理適當的範圍內。我們應該調整和控制超出各方承受能力的安全需求。
社會保障基金建立後，基金不是以實物形式存在，而是以貨幣形式存在。在現代市場經濟條件下，受通貨膨脹等因素的制約，基金需要安全有效地運行，才能保值增值。保值是讓基金貨幣的增長率與通貨膨脹率相等；增值是指基金貨幣的增長率大於通貨膨脹率。
基金的保值增值對於維護和加強社會保障體系的物質基礎具有重要意義。
通貨膨脹使物價上漲，貨幣購買力下降，會導致維持基本生活需求的成本增加，社保基金支出增加，從而使社保基金的實際價值特別是基金積累部分貶值。以中國養老金和退休費用為例，人均在1978年為574元，在1991年接近翻倍至1043元，在1985年接近翻倍至1906元。養老金的快速增長有相當壹部分是通貨膨脹造成的。為了抵消通貨膨脹的影響，有必要使基金保值增值。否則，基金可能會因通貨膨脹而貶值，難以保證支付。
此外，基金的有效保值增值對減輕國家、企業和個人負擔，緩解社會保障基金相對不足的矛盾具有重要意義。社保基金的支出非常巨大，對國家、企業、個人都是不小的負擔。許多國家在實施社會保障的過程中多次經歷社會保障財政危機。社保基金數量龐大。如果資金本身能夠開辟安全有效的增值渠道，可以在壹定程度上緩解資金不足的矛盾，減輕各方負擔。從壹些國家近幾十年的實踐來看，開辟社保基金保值增值渠道是可行和有效的。美國現有的2萬億美元養老基金中，有三分之壹是由20世紀60年代以來出現的投資公司集團運營的。他們投資明智果斷，回報也很可觀。壹般收益率在20-30%之間，有的項目高達20-30倍。比如蘋果電腦項目的投資就高達100倍。[2]20世紀80年代初，美國和西德社保基金利息收入占社會保險基金來源的8.5%，荷蘭為16.7%。[3]
實現社保基金保值增值目標的基本途徑是社保基金投資。這種投資不同於壹般的金融和實業投資。是指法定管理機構或受其委托的專門機構運用社保基金，投資於國家政策和法律允許的特定金融資產或實際資產，以獲取適當的預期收益。
社會保障基金的投資在投資方向、結構和規模等方面受到國家專門法律和政策的特別限制，以保證投資的安全和規範運作。對於社保基金投資來說，安全是第壹位的。如果投資不安全，壹旦本金得不到回收，就會影響社會保障體系的正常運行，影響保障金發放和保障對象的基本生活，影響社會穩定。因此，許多國家都有專門的法律法規對社保基金的投資給予特別的指導和規範。比如上世紀80年代中期，馬來西亞政府規定資金可以用於購買信托基金證券、國有公司的股票和債券，同時規定所有投資的至少70%用於購買政府證券。根據土耳其1980制定的相關政策，社會保險基金的40%可以投資房地產，60%可以購買債券和股票。[4]
社保基金投資還必須兼顧社會效益和經濟效益，尤其是社會效益。這是由社保基金本身的公益性決定的。經濟效益再好，任何投資都不是對公眾有利的，社保基金不能選。在保證社會效益的前提下，爭取良好的經濟效益也是社保基金投資的基本目的。
社保基金取得的收入不直接用於分配，必須返還給基金，以增強基金實力，減輕國家和社會的保障負擔。壹般來說，國家不對社保基金的收入征稅，以示國家對社會保障的支持。
社保基金投資的形式多種多樣，主要包括:
銀行存款:將社保基金存入國有或非國有銀行，獲取利息收入。
信托存款:資金存放在信托投資機構，而不是銀行。基金不僅按約定的利率賺取利息，還在固定的時間內從信托存款機構獲得分紅。信托存款壹般比銀行存款收益高。
證券投資:用資金購買政府、企業或金融機構發行的債券和股份公司的股票。其中，國債是主要對象。
有形資產投資:利用資金將資產投資於土地、房地產、醫療設施和發展前景良好的企業，以獲取利潤。這種投資形式壹般在社保基金投資中占比很低。
投資可以由社保機構直接操作，即直接投資；也可以委托投資，社保機構委托專業投資機構投資。
第壹章第二節現代社會保障制度的要素
四、社會治安管理機構
社會治安管理機構是指依法設立的負責社會治安行政管理和業務管理的權力機構。
社會保障管理機構是社會保障體系的組織要素。如何科學設置社會保障管理機構，確定其管理職能和機制，對於提高社會保障管理水平，合理、科學、經濟地使用社會保障資金，提高服務質量和工作效率，具有極其重要的作用。
社會保障管理機構的建立，世界各國根據自身的政治經濟條件、歷史文化傳統等社會因素，建立了不同的管理體制，壹般有三種代表性類型:
1.政府管理，即政府設立的部門和機構對社會保障實施直接管理。
2.自治管理，即企事業單位在政府的監督和指導下，按照規定建立社會保障項目自治機構，實行自治管理。
3.工會管理，即在政府的監督和指導下，半官方的工會組織負責管理社會保障事務。
社會保障管理制度隨著社會、政治、經濟和文化因素的變化而變化。目前，世界各國社會保障管理體制發展的總趨勢是，社會保障的政策管理應集中化，業務管理趨向分散化。除了德國、法國等少數較早建立社會保障並有自主管理傳統的國家仍保留原有的自主管理機構外，後來逐步建立社會保障制度的國家普遍采用國家管理體制。國家管理並不是政府所做的壹切。社會保障的決策權和行政權集中在政府手裏，而業務服務則下放，直到下放到基層，更有利於貼近大眾，服務保障對象。
我國社會保障機構的設置和行使管理職能的體制是政府管理和社會管理的有機結合。根據管理組織的權限，可以縱向分為三層:中央管理組織、地方管理組織和基層管理組織。
中央管理組織是指負責社會保障的領導、決策和協調的國家權力機構。其主要職能是參與社會保障的統壹立法，負責社會保障的統籌，領導和監督社會保障法律和計劃的有效實施和執行，實施社會保障基金的全國統籌調劑。比如中國的勞動部、民政部、中華全國總工會就是這樣的全國性社會保障管理監督機構。
地方管理機構:是中央社會治安管理機構的地方分支機構，是整個社會治安管理組織體系中的輔助和傳遞層。地方社會保障管理機構的主要職能是:負責貫徹中央社會保障立法和決策，制定地方社會保障實施細則和補充規定，負責本地區社會保障基金的調劑，受理社會保障投訴，調解和仲裁有關爭議，檢查、監督和反饋社會保障業務執行情況，等等。比如我國各省級行政區設立的勞動廳(局)、民政廳(局)等相關機構。
基層管理機構:是在基層行政區域設立的執行機構，實施日常社會治安管理。其主要職能是:負責社會保障費用的征收、社會保障待遇的發放、保障檔案的建立和保管、社會保障服務。基層管理機構的工作主要是執行國家社會保障法律法規和上級管理機構的指示。例如，街道、鄉鎮的勞動和民政辦公室，社會保險辦公室和基層機構等。
為了充分發揮社會保障的管理職能，提高管理效率，我國還將社會保障的行政管理與業務管理分開，橫向分為行政管理機構和業務管理機構兩類。
社會保障行政機關是各級政府行使社會保障行政職權的部門和機構。其主要職能是承擔社會保障管理中的行政工作。社會保障行政管理是指組織領導、計劃、人事、協調、監督、財務等方面的行政權限和手段。由社會保障行政機構來實現國家賦予的職責。社會治安管理的主要內容包括:制定和實施社會治安法律、政策和總體規劃，檢查和監督政策、法規和規劃的實施，受理社會治安投訴，調解和仲裁社會治安活動中的糾紛，培訓和任用社會治安系統的幹部等。
業務管理機構是各級從事具體社會保障業務的機構，其管理業務主要包括:
建立和保管社會保障對象檔案，如實登記和審核社會保障對象資格材料，及時記錄其變動情況。如保障對象的正確工齡、已確定贍養的直系親屬、收入和社保繳費的數量、日期及變化、領取社保待遇的標準、數量、日期及變化等。
做好社會保障財務管理工作，包括編制社會保障財務預決算，有計劃、合理地組織、分配和使用資金，做好日常財務核算和報表，實行嚴格的會計監督。
受理社會保障對象的申請，認定申請人的資格和義務，辦理審批手續。開展服務活動和社會保障宣傳教育，管理和使用社會保障服務設施。
建國以來，中國社會保障機構的設置和管理體制幾經變遷。由於長期在計劃體制下運行，社會化管理水平低，多頭管理、條塊分割現象嚴重，弊端很多。對它們進行積極穩妥的改革勢在必行。
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