根據非營利組織的成立與政府的關系，可以將其分為官辦社團、民間社團和半官半民社團三類。不考慮與政府的關系，作為壹個社會管理者，尤其是在中國改革的過程中，政府必然要接觸幾乎所有的社會組織，與政府無關的社會組織是不存在的，這個非營利組織也不例外。
1.政府對非營利組織的管理實行“雙重管理體制”。西方國家壹般對自己的社團實行註冊制和註冊制管理。只要社團在組織資產、成員數量、發展規模等方面符合政府制定的壹系列標準。，他們可以在相應的政府部門註冊，經審查後獲得合法身份。之後，非營利組織的壹系列活動將由該組織自行承擔，出現問題將視情況提交司法部門。西方國家的社團成立指標壹般包括組織資產、成員數量和構成、固定辦公場所、明確的章程、特定法人等。4[④]
相比之下，我國非營利組織的成立除了上述標準外，還包括需要找壹個政府部門作為組織的“業務主管單位”，兩者之間的關系是業務指導和責任，被壹些非營利組織負責人戲稱為“找婆家”。1998年6月25日民政部頒布實施的《社會團體登記管理條例》中，明確規定了民政部門和業務主管部門對非營利組織的雙重領導:壹方面，民政部負責社會團體登記；另壹方面，業務主管單位，即政府部門，負責指導和監督協會的日常活動。這種管理體制給非營利組織的發展帶來了壹些現實困難:壹是資產標準過高，導致大量現有的非營利組織沒有經過民政部登記，或者通過違法行為謀求通過資格審查；二是雙重管理主體導致註冊手續復雜，進展緩慢；第三，“婆家”難找。目前，在機構改革期間，許多政府機構忙於接管協會，增加了其部門的行政費用；四是雙重領導，部門之間分工不夠明確，導致協會難以有效開展活動；第五，壹些“業務主管單位”對協會的領導過於細致，使協會幾乎失去了自主權。
確切地說，雙重管理體制中的“業務主管單位”是問題的癥結所在。這裏對非營利組織與政府關系的討論，主要集中在非營利組織與其“姻親”的復雜關系上。
2.在資金來源方面，我國非營利組織高度依賴政府資助，導致收入結構不合理，社會融資能力有待增強。1998年，社團的主要收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，幾乎占全部來源的壹半。5[⑤]同時，我國非營利組織的營業收入比例過低，僅占總收入的6%左右。在發達國家，這壹比例往往更高。以美國為例。美國慈善非營利組織65438-0993的收入來源中，服務收入占71.3%，政府捐贈僅占8.2%，私人捐贈占9.9% [6]。
我國非營利組織收入來源單壹的原因有很多:壹是雙重管理體制要求非營利組織在申請登記時必須找政府部門，雙方形成“業務指導”關系。這壹規定導致了兩種社團的形成:壹是政府為了轉變政府職能，減少行政開支，解決下崗職工安置，投資建立壹些自營性的組織，如公司、基金會、協會等，這也成為我國官辦社團產生的直接原因。相應的，官辦社團的日常運行、項目經費、人員工資和福利由政府提供；第二，那些因行業業務需要而產生的當地人自發組織、自下而上的組織，為了找到合適的“婆家”，通過民政部門的審批，必須在職能上盡力迎合政府部門的需求，這也在壹定程度上加深了非營利組織與政府的壹致性。
二是非營利組織本身功能單壹，服務水平有待提高。如前所述，“雙重管理體制”在很大程度上制約了我國非營利組織功能多元化的發展，具體表現為不同功能的非營利組織發展不平衡，從事經濟活動和學術交流的非營利組織占總數的76%。7 [7]同時，由於經費來源單壹，內部管理行政色彩濃厚，久而久之，壹些社團工作人員在工作中表現出官僚作風，這在官辦社團中尤為明顯。
第三，社會捐贈等對社團發展的社會支持有限。這是多方面原因造成的:壹是政府雖然對社團活動實行稅收減免和保護措施，但對社會捐贈個人和企業缺乏必要的稅收支持。其次，排除上述捐助者，目前我國人民生活水平並不高。即使在壹些中心城市，緊張的工作和相對有限的收入，決定了大部分人對社會慈善還停留在“精神供養”的層面，捐款力度非常有限。
3.在社區工作人員的構成和管理上有明顯的行政人事管理。除了財權，幹部的人事任免權可以說是決定非營利組織與政府關系的另壹個重要因素，甚至間接反映了我國非營利組織的治理結構和自治程度。目前，非營利組織近三分之二的幹部要麽由業務主管部門直接派出和任命，要麽由組織負責人提名並經業務主管部門批準。這樣壹來，非營利組織就失去了對自己人員的任免權，這也在壹定程度上導致了華人社團的低效。8[⑧]
根據以上分析，我們不難發現，中國的非營利組織還存在壹些問題，這些問題將直接影響其未來的發展。我國非營利組織經濟來源單壹，缺乏人事任免權，首先要處理好與政府及其業務主管單位的關系。只有這樣，他們才能為自己的生存和發展尋求更有利的支持，這也是中國非營利組織“官方”性質最直接的體現。但必須承認，它不是壹個具有國家強制力的行政組織，它的許多活動必須建立在成員和公眾自願參與的基礎上。因此，非營利組織在處理與政府關系的同時，還必須重視來自社會的意願，即重視其“民間”的發揮。
第三，中國非營利組織的“民間”分析。
如果說中國的非營利組織在建國初期是以政治化、行政化的形式出現的，那麽直到改革開放以後，中國非營利組織的“民間性”才開始顯現。
1，從我國非營利組織的形成過程來看，存在著政府、企業、社區、個人的多元化模式。改革開放前，非營利組織大多是政府行政命令的產物。它們的職能雖然還能滿足當時的需要，但內部管理以行政命令為主，內部運行和人事管理制度明顯行政化，與當時的國民政府機構如八民團體等十分相似。這種內部運行體制對外增加了政府的行政開支，對內阻礙了人才的流動和發展。同時，也容易導致非營利組織走向“官僚主義”，忽視民眾的具體需求，其管理僵化、保守、不靈活。
改革開放為中國非營利組織的發展提供了空間和資源。從政府到企業，再到個人，都提出要建立新的社會組織來承擔大量以前由政府控制的社會經濟職能。因此，可以說這些都與非營利組織的發展直接相關，構成了我國非營利組織發展的動力模式。這種動態的多元化，直接改變了中國社團只能來源於政府的單壹模式，尤其是6月25日1998+00。盡管非政府組織的規模和影響力仍然有限，特別是壹些具有跨地區甚至全國影響力的非營利組織多為官辦組織，但近來，我國民間非營利組織加強合作的趨勢正在興起，非政府組織網絡正在形成，這將在很大程度上解決中小組織發展中的地域限制和規模效應不佳等困難。此外，中小協會的出路在於人民，在於其職能的精細化和靈活性。這部分具體內容後面會涉及到，這裏就不贅述了。
2.從中國非營利組織的資金來源來看，投資者開始多元化。首先，社會各界，包括黨政機關，包括企業、事業單位、社團、民主黨派、其他社會組織和公民個人，都可以依照法定程序投資成立社團，其投資形式可以包括個人獨立投資、單位或幾個單位聯合投資、單位和個人混合投資等。
其次，資金渠道多元化。國有資產以外的其他形式的財產，如主要創辦者的個人財產、集體所有的財產、社會組織和公民個人的無償捐贈和資助，包括國際援助等渠道。投資主體、形式和資金來源的多元化，意味著中國非營利組織的獨立性正在加強，其吸引社會支持的能力初步建立。雖然政府投入的比例仍然占主導地位，非營利組織對政府的依賴也沒有根本改變，但從發展的角度來看，隨著社會轉型的深入，非營利組織的社會土壤會逐漸豐富，在人力和資金上為非營利組織提供更加有力的支持。
因此，非營利組織的公共關系主要是與政府的關系，並不壹定意味著它們會忽視來自社會的願望。首先，政府也在進行行政體制改革，提高行政能力，更加註重對民情民意的了解；其次，大量的民間非營利組織正在發展。與官辦機構相比，他們關註的問題更微觀、更具體。可以說，他們天然具有親民的組織優勢。因此，無論是官辦社團還是民間社團，都有其作為“民間社會組織”的功能，即代表和維護公眾的利益。
第四，對中國非營利組織的分析。
組織理論認為“組織目標是組織分析的核心。”無論是公民社會理論還是非營利組織研究的興起，討論和研究的中心都應該集中在非營利組織的實際功能和目標模式的分析上。是從“官政民團體”到“官民二元性非營利組織”的本質飛躍。僅以政府或民間投資的比例來決定非營利組織的公共性是不科學的:認為政府投資會使非營利組織失去公共性，這顯然是不合理的，也就是說政府缺乏公共性。理論界壹直認為非營利組織應該完全脫離政府控制，走完全社會化的道路，但目前這種發展模式在世界各國的實踐中只能是壹種理想。即使在公民社會相對較高的西歐和美國，在非營利組織的整體資金構成中，政府和其他公共部門對非營利組織的投入約占40%，9 [9]仍是不可或缺的壹部分，處理好與政府的關系仍是大多數非營利組織領導者的主要工作內容之壹。同時，優先考慮民間投資並不能完全保證非營利組織的公共性。美國的非營利組織政府投入相對較少，約占10%，但也出現過非營利組織領導人借職務之便，挪用資金，造成巨額損失的情況。比如1995，美國聯合之路前主席騙取組織公款，10【⑩】，這說明正是由於政府和民眾缺乏有效的監督，阻礙了非營利組織實現公共性。因此，判斷非營利組織的公共性，應該看它的實際功能，看它的公共功能能否發揮出來。我國非營利組織的官方性質和民間性質不是簡單的相互抑制和敵對的關系。事實證明，中國很多非營利組織的成功，是因為他們很好地利用了與政府和社會的關系。
當前，中國社會轉型正處於關鍵時期。作為轉型的產物，中國的非營利組織代表著來自人民的力量，對政治和經濟領域的變革產生了巨大的推動作用。因此，“官民二元性”在組織中長期存在，這既是我國非營利組織的最大特點，也是其最大優勢。是中國任何壹個非營利組織發展都必須面對的問題。能否處理好這兩種屬性的關系，對其未來的發展意義深遠。我國非營利組織的發展要協調“官”與“民”的關系，絕不是“雙向”發展。把握這種關系，要結合社會轉型的發展程度，尤其是政府與社會之間的變化。現階段中國政府的職能還在調整中，很容易與非營利組織的職能重疊。但是，非營利組織的功能框架已經基本呈現，具有這些功能的非營利組織的社會空間會不斷調整和擴大，這就要求非營利組織不斷提高服務水平，滿足自身組織的要求。這意味著非營利組織已經在政府已經扮演並將繼續扮演其角色的社會空間中成長起來。這種帶有壹定“政府情懷”的社會環境，構成了中國非營利組織發展環境的最大特征。這種對政府的信任對非營利組織的發展具有雙重意義:壹方面，民眾、企業，尤其是國有企業對我國黨和政府的信任乃至對他們的信任，容易導致對非營利組織抱有很大的期望，這對於尚處於發展初期的非營利組織來說，無疑是壹個巨大的挑戰；另壹方面，在接管政府職能的過程中，社會對政府的支持和信任可以轉向對非營利組織的支持，這也是相當壹部分官辦非營利組織難得的先天優勢。
因此，如何充分利用這壹優勢，是我國非營利組織亟待解決的問題。科學地說，“官民二元性”體現了我國非營利組織的特殊性，“官”“民”比例不合理是其發展的障礙。但是，克服這壹障礙的途徑不是壹味地呼籲減少官方投入，擺脫政府控制，而是通過盡可能地結合政府的資源優勢來發展自身，實現從政府到非營利組織的平穩過渡。在這個前提下，適當減少政府投資是正常的、積極的。如果現在沒有政府的投入和支持，中國的非營利組織發展壯大恐怕還需要很長壹段時間。
非營利組織的公共產品具有“俱樂部產品”的性質，對於特定的領域和階層更加具體和靈活，這也是政府難以做到的。因此，筆者認為，對非營利組織的服務不應該做到盡善盡美、要求更多，而應該做到精細化、細節化，從微觀角度做好組織成員的服務工作:首先，這是對政府工作的補充，因為壹項具體的政府政策很難同時滿足所有人的要求，壹項政策的實施往往需要相應的政策補償作為補充，這必然會不斷增加政府的行政成本。此時，大量代表社會不同群體利益的非營利組織提供的公共產品，起到了彌補政府決策公開性不足、減輕政府負擔、保障政府整體政策規劃順利進行的作用；其次，非營利組織為其成員提供優質高效的服務，對政府行為也有壹定的借鑒和比較價值。前述非營利組織在發展初期的意見綜合和意見表達功能，進壹步發展為人民利益代表和政府合作夥伴的角色，幫助政府實現更好的發展，非營利組織作為民間組織的作用才能真正發揮出來。
當然，要實現這種角色轉變，政府、公益組織和公眾都有很多工作要做，沒有誰能獨立完成。對於國內大量新興的非營利組織來說，社會化的發展模式應該是他們必須努力實現的目標，也是他們未來發展的希望。因此，如果官方性質在壹定程度上代表了中國非營利組織的過去，那麽可以說“民間”和“公共* * *”預示著中國非營利組織的廣闊未來。