社會主義國家人民代表機關的代表也有權提出質詢。根據《中華人民共和國憲法》,全國人民代表大會代表和NPC常務委員會組成人員在常務委員會會議期間,有權依照法定程序向國務院各部、各委員會或者國務院提出質詢,受質詢機關必須負責答復。
新中國的質詢制度源於1954憲法,其第36條規定:“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質詢,受質詢機關必須負責答復。”“文革”期間,1975憲法廢除了質詢或詢問制度。1978憲法將“質詢”改為“質詢”,被質詢的機構包括最高人民法院和最高人民檢察院。1982憲法第七十三條規定:“在全國人民代表大會舉行會議的時候,NPC常務委員會組成人員有權依照法律規定的程序向國務院各部、各委員會或者國務院提出質詢案。受質詢的機關必須負責回答。”現行憲法關於質詢制度有兩個特點:壹是賦予人大常委會組成人員質詢權,有利於經常性監督;二是明確了詢問對象僅限於行政機關,即國務院和各部委。為了使憲法第73條具有可操作性,其他許多法律法規都規定了質詢的對象、主體和形式,初步形成了具有中國特色的質詢制度。這些法律法規包括《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會議事規則》和《全國人民代表大會常務委員會議事規則》。這對加強全國人大在我國政治生活中的作用,更好地反映民意,監督行政機關,提高執法水平具有重要意義。但在實踐中也暴露出壹些不科學、不合理、不完善的地方,需要加以改進。
第壹,現行憲法明確質詢對象限於國務院和部委,但在地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等法律法規中,人民法院和人民檢察院也被列為質詢對象(見該法第47條),地方人大代表質詢法院的例子也經常見諸報端,而且都是溢美之詞。許多學者指出這些法規是違憲的[9]。筆者認為,憲法的權威不容挑戰,以法院、檢察院為質詢對象的規定違憲。而且,雖然在壹些地方,NPC人大代表質疑法院糾正了壹些冤假錯案,在壹定程度上起到了遏制司法腐敗的作用,但從長遠來看,這種有損司法獨立、司法理性和“外行教內行”的做法,確實不利於法治中國的實現。而且司法體制改革還有很大的潛力可以挖掘,采取壹些違背憲法規定的短期有效措施是得不償失的。因此,筆者堅持我國質詢制度的對象應限定為行政機關,這是由質詢制度的特殊功能和行政司法機關的特點與作用所決定的,也是世界各國的通行做法,維護憲法規定的質詢制度對於我國的法治進程具有重要意義。今後應清理相關法律文件,使查詢對象統壹界定為行政機關。
第二,憲法和相關法律規定“受質詢機關必須負責回答”,但沒有規定回答的法律後果,大大降低了質詢的效力。從理論上講,質詢制度是現代責任政治理論的產物,規定質詢的後果是其應有之義,也是避免質詢制度“形式化”和“走過場”的關鍵。今後應規定,在答復基本明確後,全國人大及其常委會將應提案人的要求,根據具體情況作出免除或追究責任的決議,行政機關負責人將面臨罷免、降職、撤職的後果,甚至可以決定移交司法機關處置。近年來,因質疑引發政治和法律後果的案例時有發生:1989,湖南省七屆人大二次會議上,副省長楊慧泉因主持清理整頓公司不力,涉嫌包庇領導幹部子女經商,被代表質詢後免職;1998年5月,湖南省人大常委會就省移民局挪用移民資金2600多萬元用於修建豪華酒店和辦公樓提出質詢,最終導致該局局長受到處分,副局長曾振華被免職[10]。在借鑒和總結我國各個國家和地方實踐經驗的基礎上,將質疑的後果法定化,增強其嚴肅性,完善責任追究程序。
第三,現行法律只允許書面查詢案件,壹定程度上阻礙了查詢的功能。今後應該允許人大代表口頭提問,對口頭回答不滿意的也可以口頭提問,以增強提問的靈活性和適應性,提高效率。
第四,建議規定“緊急質詢案”的事項和免於質詢的情形。前者是指面對戰爭、自然災害等重大緊急事件,在處理不當的情況下,允許有關機關按照非常程序提出緊急詢問案件;後者是指行政機關的官員拒絕回答代表關於涉及國家秘密事項的詢問。法律應明確規定免於訊問的條件、程序、特殊後果和具體原因及情形。
第五,現行法律沒有明確規定被質詢機關負責人答復的時限,導致壹些質詢以被質詢人“正在準備”為由久拖不決,最終失去了意義。