本文分析了我國這壹領域的立法現狀,提出了我國公用事業民營化進程中亟待解決的幾個主要法律問題。
0的前言
中國經濟高速增長的主要推手是地方政府,地方政府招商引資的主要手段是經營城市,做好城市的公共服務;同時,由於城市化進程的加快,人們對公共事業服務的需求迅速增加。這不僅對傳統的公用事業體制改革提出了挑戰,也為投資者找到穩定的利潤來源提供了商機,為居民享受高質量的公共和市政服務帶來了希望。2004年建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》,並於2004-05-01正式實施,鼓勵社會資本和外資參與城市公用設施的建設和運營。鑒於公用事業提供的商品和服務的特殊性,其私有化將涉及壹系列難題,包括復雜的法律問題。筆者認為,中國迫切需要通過民營化引入社會資本和外資,發展基礎設施建設,促進國民經濟增長。鑒於此,下面筆者擬就公用事業民營化及其法律問題作壹粗淺的探討。
我國的公用事業壹般是指由國家壟斷、與人民生活和經濟發展密切相關的基礎設施部門,包括鐵路、航空、電信、郵政、電力、道路、橋梁、供水、供熱、供氣、排水、汙水處理、垃圾處理、公共交通、園林綠化等。民生需要、公共利益、不同程度的自然壟斷或公用事業的公共(集體)物品屬性導致了法律調整的特殊性。
日本公營企業民營化有三層含義:壹是通過組織變革將公營法人轉變為股份公司,將政府資本的壹部分逐步出售給私人。二是公共法人通過組織變革轉變為公認的民有法人。第三,公共法人或股份公司形式的公共企業通過組織變革成為私營企業。這壹解釋包含了私有化的具體方式和內容,與西歐國家實行的國有企業私有化改革基本相同。主要是對現有的國有企業(國有存量資本)進行調整,減少或完全放棄國家持有的股份,即非國有化。美國私有化的開創者和主要倡導者E.S .薩巴斯(E.S. Sabas)認為,“從廣義上講,私有化可以定義為更多地依靠非政府組織,更少地依靠政府來滿足公眾的需求。這是壹種減少政府的作用,增加其他社會機構在產品和服務的生產和產權中的作用的行動。從狹義上講,私有化是指壹種政策,即引入市場激勵來取代政府對經濟實體的隨機幹預,從而改善壹國的國民經濟。這意味著政府取消對無故消耗國家資源的不良國有企業的支持,從國有企業中撤出資金,放松管制以鼓勵私營企業家提供產品和服務,並通過合同承包、特許經營和憑證將責任委托給在競爭市場中經營的私營公司和個人。”“壹種更加專業化的私有化形式旨在提高政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷,在相關公共服務的供給上引入競爭。”在這裏,私有化概念的核心在於更多地依靠非政府組織,而不是政府來滿足公眾的需求。這壹解釋不僅包括非國有化的要求,還包括開放市場、引入市場競爭機制、鼓勵民間投資等,解釋範圍更廣。
我國公用事業民營化是將國有和公用事業的所有權或經營權轉讓給人民,引入真正的市場機制。民營和國有企業體現了企業經營權的不同歸屬。私有制和公有制反映了生產資料的不同所有制。兩對概念之間的關系不是重疊的,而是交叉的關系,但私有化不等於私有化。
1中國公用事業民營化的主要形式
(1)bot(建設-運營-移交)模式,由投資方建設,在壹定期限內獨家移交給政府。如國內最大的上海朱元第壹汙水處理廠(設計規模1.7萬m3/d)和2004-12火的深圳平湖垃圾發電廠(壹期投資近3億元),都是由民間資本為主的投資財團以BOT形式投資建設,經過壹定期限的特許經營後無償移交給政府。
(2)合資模式。它有以下優點:壹是政府可以為社會資金融資,減輕政府的財政壓力。二是打破原有的壟斷體制。第三,民營企業的介入可以提高效率,降低成本。如2003年,首創威立雅水務投資有限公司與深圳市投資管理公司、法國通用水務公司(威立雅水務母公司)簽訂了《深圳市水務(集團)有限公司合資合同》。資本微水向深圳市水務(集團)有限公司投資29.4億元,擁有其40%的股份。
(3)直接並購。直接並購是典型的私有制方式。例如,2002年5月,上海浦東自來水公司50%的國有股權溢價轉讓給威望迪。威望迪承諾不裁員合資公司65,438+0,582名員工,價格為20億元,比資產評估值高出近3倍,保證提供優於現有標準的優質自來水,並維持政府統壹定價的條件。
(4)純私人模式。即由民間資本獨家投資。如2002年9月由香港亞泰環保有限公司獨家投資的廣州亞泰生活垃圾有限公司,與廣州市市容環境衛生局簽訂了合作協議。根據協議,香港亞太環保有限公司將投資約2.8億元在廣州建設壹座日綜合處理能力為1萬噸的垃圾工廠,從而正式拉開外資進入中國垃圾行業的序幕。
(5)TOT(移交-運營-移交)。政府投資的項目在壹定期限內移交給非政府投資主體經營,政府收回的資金可用於新項目的建設,最終擁有項目的所有權。如2004年,安徽國珍環保節能股份有限公司投資654.38+0.6億元,以TOT方式購買淮河流域第壹座城鎮汙水處理廠徐州汙水處理廠30年的經營權。
(6)ppp模式。是“公私合營”的簡稱,意為“公* * *私合作制”。這種模式於20世紀80年代初在英國興起。主要是指為了完成某些公共設施、公共交通及相關服務項目的建設,公共機構與私人機構簽訂合同,明確雙方的權利和義務,達成合作夥伴關系,以保證這些項目的順利完成。如2004-12年,香港地鐵公司、北京基礎設施投資有限公司、北京首都創業集團有限公司簽署投資原則協議,決定以PPP模式共同投資、建設、運營北京地鐵4號線。
2中國公用事業民營化立法
截至目前,我國關於公用事業民營化的專門法律文件主要有:外經貿部發布的1995-01-16《關於外商以BOT方式投資有關問題的通知》。1995-08-21國家計委、電力部、交通部發布《關於試點外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。電力部頒布了關於外商投資電力項目的若幹規定。2001-12-11國家計委發布《關於印發促進和引導民間投資若幹意見的通知》,指出要“逐步放寬投資領域”。除國家有特殊規定外,凡是鼓勵和允許外商投資的領域,都鼓勵和允許民間投資;鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、合資、參股、特許經營等方式參與經營性基礎設施和公益性項目建設。2002-01國家計委發布《關於“十五”期間加快服務業發展若幹政策措施的意見》,指出要積極鼓勵非國有經濟在更大範圍內參與服務業發展,放寬外貿、教育、文化、公用事業、旅遊、電信、金融、保險、中介服務等行業的市場準入。國務院有關部門要盡快制定並公布有條件準入的領域、準入條件、審批確認等準入程序和管理監督辦法。2004年3月,建設部以2004年3月25號令正式頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》。126,2004年5月生效-01。辦法指出,特許經營期限最長不超過30年。企業擅自轉讓、出租特許經營權的,將依法取消特許經營權。2004-12國家發改委和商務部已聯合發布法令,公布了《外商投資產業指導目錄(2004年修訂)》。本目錄從2005-01-01開始實施。新《目錄》拓寬了外商投資領域,首次將廣播電視節目制作、發行和電影制作列為開放領域。
上述法律文件基本構成了我國公用事業民營化的法律保障體系,對我國公用事業民營化項目的運作起到了壹定的指導作用。但其法律位階較低,基本屬於國務院部委制定的規章,發布機關均為政府機關,並非全國人大或其常委會。因此,我國迫切需要制定壹部公用事業民營化的專門立法,以規範公用事業民營化的操作程序和模式,實現現有法律制度與公用事業民營化的銜接,為公用事業民營化提供良好的法律環境。
3 .亟待解決的幾個重大法律問題
關於公用事業民營化過程中的主要法律問題,理論界已經有了壹些深入而廣泛的討論。以下,筆者僅提出公用事業民營化過程中的幾個重要或熱點法律問題,希望能起到拋磚引玉的作用。
(1)的統壹定義問題。我國現行法律法規對“公用事業”沒有統壹的定義,而且現在各地公用事業管理機構的管理範圍五花八門,有的甚至把信息服務也納入了公共範圍,因為公用事業享受著普通企業得不到的優厚政策支持。把壹般商業企業等同於城市供水企業等公共機構,是壹種人為的特權,實際上是壹種變相的腐敗交易。
(2)私有化程序。目前,在公用事業民營化的過程中,有多種方式可以達成協議。這種形式的好處是交易成本低,但往往會出現壹個項目上馬,壹大批官員落馬的現象。筆者主張公私企業應采用公平的招標或拍賣方式。
(3)政府監管。公私不分,誰來管?如何管理?全面統壹管控還是單壹專業化管理?在目前的行業格局下,容易形成各自為政的格局,但政策多、控制沖突等矛盾也不容忽視。監管手段要形成機制,采用法律的形式,摒棄監管的“運動式”檢查模式。
(4)確保安全的問題。原來的公用事業規模大,歷史長,給人可靠的安全感。在民營化的過程中,我們應該通過法律來建立行業標準,並依靠這些法律來確保公眾的信任和確保公共事業的安全。
(5)競爭機制的問題。應依法促進公共部門的競爭,避免不必要的私人壟斷。在民營化之前,應該有充分的競爭,公用事業的運營環節可以分割,可以引入競爭。在特殊情況下,政府應該使用保留手段來促進競爭。
(6)政府的信用問題。政府應嚴格履行合同,但同時也應謹慎控制。濫用控制手段,本質上就是破壞和約。比如2003年長春的水事糾紛,就凸顯了政府部門的信任缺失。這壹問題的最終解決只能通過《行政合同法》的頒布來實現。
4結論
中國的經濟改革已經進行了25年。如果用壹句話來概括,那就是市場化和私有化。整個改革的過程就是私營部門進入國有部門壟斷的領域並不斷擴大的過程。因此,公用事業民營化既是市場化的壹個重要方面,也是市場化深化的壹種表現。然而,中國尚未形成相對完善的法律環境來保障公用事業的民營化。因此,迫切需要理解公用事業民營化的真正含義,分析我國公用事業民營化的立法現狀和存在的法律問題,制定具有可操作性的法律法規,建立和完善我國公用事業民營化的法律體系。
更多工程/服務/采購招標信息,提高中標率,可點擊官網客服底部免費咨詢:/#/?source=bdzd