(壹)機構的概念
事業單位是壹個具有中國特色的概念，其英文翻譯是“pubilic service unit”？公共服務機構？。如何定義“事業單位”，眾說紛紜。在國外，類似於事業單位，或者相對於政府機構的機構，稱為“非政府組織”(NGO)；);還是相對於企業被稱為“非營利組織”？NPO？。中國的行政法規和規章對“事業單位”的定義也幾經變化。
筆者認為，事業單位的界定應符合社會主義市場經濟體制下社會公共服務的發展要求；第二，立足於社會主義條件下國家對人民負責，充分體現社會主義制度的優越性。因此，事業單位是指國家事業單位或者其他組織以實現社會公共利益為目的，利用國有資產設立的從事社會公共服務活動的組織。
(二)事業單位的法律特征
1，壹定是為了實現社會公共* * *的利益。
追求社會公共利益是指不特定多數人的利益，主要體現社會效益而非經濟效益。如教育、科學、衛生、文化等單位，主要是滿足社會精神文化需求，滿足社會發展需求，滿足社會衛生需求，提高民族素質。但是，追求公眾利益並不意味著不從事任何營利性的經濟活動，但這種營利性的目的並不是向其成員分配利潤，而是為了更好地實現公眾的利益。
2.初期資金來自國有資產。
在社會主義市場經濟體制下，從事社會公共服務的組織在資金來源上包括國有資產、社會捐贈和民間投資，事業單位的初始資產來源是國有資產。
3、必須從事社會公益活動。
事業單位主要提供公共產品和服務，涉及以下領域:壹是政府和企業不能也不應該介入；二是根據國家社會經濟發展和經濟運行良性循環的要求，可以比政府和企業降低更多的交易協調成本；第三，不是政府專屬，雖然不在政府範圍內，但企業做不好也不想做。
4.必須依法成立。
我國事業單位是代表國家從事社會公共服務的組織，其設立的程序規則與國家機關基本相同。按照民法規定，需要法人登記的，登記後取得；不需要登記的，成立當天取得法人資格。
5、必須由國家機關和其他組織舉辦。
公共機構的法律地位
(壹)公共機構的職能
在市場經濟條件下，市場在資源配置中起著基礎性作用，市場機制本身的自利性和自發性特征會在公共物品的選擇中產生溢出效應和無效率。因此，政府管理國家和社會的壹個重要職能就是提供公共產品或公共服務來解決溢出效應，從而維護國家和社會的效率、平等和穩定。政府在履行這壹職能時，壹是通過宏觀調控，有目的地引導企業在實現自身利益的同時，關註社會公共利益，滿足社會公共需求；二是利用政府的行政權力成立實體，實施政府的公共服務職能；第三，通過政策和法律，引導和鼓勵民間和社會力量投身公共服務。在我國，事業單位是政府運用行政權力，為國家和社會提供公共服務而設立的法人實體。其職能之壹是從事教育、衛生、科技、文化等領域的公共服務活動；二是在特定的情形下，根據法律法規的授權和行政機關的委托，從事壹定的社會事務管理活動。
1.公共機構和政府之間職能領域的劃分
計劃經濟體制下形成的機構，與政府沒有明確的職能劃分，政府與機構之間職能交錯、越位、錯位、缺位現象嚴重，不能有效滿足社會需求。筆者認為，事業單位與政府職能的區別在於，政府是社會公共服務政策的制定者和監督者，而事業單位是社會公共服務政策的具體執行者，通過事業單位的活動實現政府的公共服務職能目標。
2.事業單位與企業的職能分工
企業是從事商品生產經營活動的組織，其目的是獲得更高的經濟效益，所獲得的利潤作為投資者的回報，分配給組織成員。事業單位是提供公共服務的組織，其目的是滿足公共需求，實現國家和社會的公共利益。
3、事業單位、社會團體和民辦非企業單位的功能劃分
事業單位、社會團體和民辦非企業單位都是不以營利為目的，從事某壹領域的公共服務活動，但社會組織是由公民自願組成，以團體成員為利益主體；民辦非企業單位由非國有資產出資，是政府發展公共服務的補充。
(二)機構的法律地位
1.授權行政實體
授權行政主體是指行政權力不是因為機構的設立而從憲法和組織法中獲得，而是通過法律法規由主管機關授予行政主體。法律法規授權，事業單位可以成為行政主體。比如教育的學位授予，職稱的評審授予；食品衛生監督等。
2.民事主體
根據《民法通則》、《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則的規定，事業單位依法登記，取得《事業單位法人證書》，取得事業單位法人資格，以法人名義開展活動，成為具有民事權利能力和行為能力的民事主體。
(3)事業單位的法律分類
事業單位分類有兩個標準:壹是以建立與現代市場經濟相適應的公共服務體系為目標對事業單位進行分類；二是根據現有機構的職能特點進行分類改革。前者旨在確保充分提供公共服務和建立高效的公共服務行業，而後者旨在對現有機構進行不同類型的改革，以實現前者的長期目標。不同類型的機構有不同的權利和義務，承擔不同的法律責任。
1，機構基本分類
傳統機構按所屬部門分類或分為文化、教育、科學、衛生機構，農林水利氣象機構，城市維護等機構；或者按所有制性質分為全民所有制、集體所有制和私人機構所有制；或者按照預算形式，分為全額預算、差額預算和自收自支。但是，隨著社會主義市場經濟體制下政府職能的轉變和社會公共服務體系的建立和完善，傳統的分類已經不能滿足和適應事業單位的需要和改革發展的需要。對事業單位的基本分類有不同的看法。例如，世界銀行認為，直屬機構和獨立機構在法律上是有區別的。直屬事業單位可以定義為直接隸屬於政府核心部門，沒有獨立法人資格，獨立核算的事業單位；獨立事業單位可以定義為具有獨立法人資格、獨立核算的事業單位；成思危認為，基本或非基本事業要區分純公益、準公益、半公益；等壹下。
筆者認為，事業單位基本分類應借鑒國際經驗符合中國具體情況；二是以政府的社會公共管理職能為邊界；第三，必須符合事業單位的法律特征和職能特征。事業單位按職能可分為基本服務類事業單位、公共服務類事業單位、社會保障類事業單位和授權協調類事業單位。
2.分類改革與現有事業單位法律屬性的改變。
現有事業單位按職能可分為生產經營性事業單位、社會公益性事業單位、行政事業單位和三類事業單位。它們在履行職能的過程中，形成了不同程度的行政壟斷，嚴重阻礙了資源的有效配置，制約了社會經濟的協調發展。因此，應對現有機構進行改革，目的是建立有效的公共服務體系，充分確保公共服務的有效提供。在明確界定政府社會事務服務和管理職能的基礎上，調整公共服務資源的結構和布局。
第壹，對於產品和服務市場化的從事生產經營活動的事業單位，應當改變其法律屬性，改制為企業。在這個過程中，要避免過度的“市場化”。正如葛巖峰所說，“壹些承擔社會公益職能的機構，其實不應該市場化、商業化，而是被推向了市場。這些機構實行企業改制或企業化運作後，自然以盈利為主要目標，但自身的公益目標大多被放棄。壹些機構甚至采取損害社會公益目標的手段來獲取自身的經濟利益，最終使政府職能和國家目標化。受影響。”
第二，恢復和授權行政機構的職能；應該由政府行使的行政權力要還給政府，必須由事業單位承擔的行政權力要有法律法規的明確授權。
第三，社會公益機構要分清重點，合理界定。首先，政府應該加大基本公共服務的力度。第二，可以由社會力量舉辦的，應該轉為非營利組織。社會公益事業單位改革要認識到，民間和社會力量只能補充政府的作用。從非營利組織發達的國家來看，非營利組織提供的服務領域大多集中在文化、非義務教育、醫療、慈善、宗教和壹些邊緣性的科研領域。以及那些公益性較強的社會事業，其產品或服務涉及國家長遠利益或廣大公眾的基本利益，如社會公益性較強的基礎教育、基礎科學研究、技術研究與推廣、衛生防疫、公共基本醫療服務等。，仍采用政府直接組織。”(葛巖峰)
(四)事業單位內部管理體制和組織運行方式
現行的事業單位是在計劃經濟體制下誕生的，深受行政管理模式的影響。事業單位雖然在法律上是獨立法人，職能也不同於國家機關，但在行政級別、人事制度安排、內部機構設置、福利待遇等組織運行上，早已基本等同於國家機關。但由於事業單位的活動不同於政府的行政職能，其人員構成具有明顯的職業化、專業化特征。因此，統壹的行政管理模式無法有效促進事業單位履行職能，難以建立有效的激勵約束機制，不同程度地挫傷了人員的積極性。事業單位改革要在宏觀調整的前提下，解決微觀運行機制問題:不同類型的事業單位采取不同的內部管理體制和組織運行方式，建立和完善良好的事業單位治理模式。比如內部機構的設置及其權利義務、財務管理制度、人事管理制度等。
公共服務和事業單位法律制度框架
(壹)事業單位改革中法律制度的缺失
隨著政府職能的重新界定和公共服務需求的增強，我國現有的關於公共服務的法律問題日益顯現:壹是法律規定滯後，實際操作缺乏法律支持和保障；二是現有法律規定與實際情況存在差異，形成法律規定；三是現有法律相互沖突，缺乏統壹協調；第四，上位法和下位法在立法中的地位模糊，難以形成公共服務法律體系的有機整體，直接影響了事業單位改革的效率。比如:
第壹，我國事業單位改革涉及主體法律屬性的變化。按照分類改革，壹是重新確立事業單位的法律地位；二是向企業轉型；三是轉型為非營利組織。目前已有《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則，無論從內容上還是法律效力上都不能適應事業單位改革的需要。在事業單位轉制為企業的過程中，大多以政府政策和國有企業的法律為依據，而事業單位轉制過程的法律適用包括事業單位如何轉制為企業的法律適用和轉制為企業後的法律適用兩個階段。第壹階段的缺失為改制後的機構留下了法律隱患；當事業單位轉制為非營利組織，法律的適用甚至是空白。
第二，在科學、教育、文化和衛生等公共服務領域，中國先後頒布了壹系列法律法規，如《教育法》、《教師法》等。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，公共服務需求的不斷增加和政府職能的轉變，現行法律法規難以適應變化了的現實要求，或者需要修改或廢止。
第三，事業單位改革需要相關制度的配合，如公共財政制度、社會保障制度、公務員制度等。相關制度的改革和法律法規的完善，在壹定程度上決定和影響著事業單位改革的成敗。
(B)公共服務法律制度的結構
1，公益事業組織管理法
《公共服務組織管理法》是調整公共服務主體在設立、變更、終止過程中的組織管理關系以及公共服務主體內部管理的法律規範的總稱。比如事業單位組織管理法，非營利組織組織管理法。通過公共服務機構管理法，明確了事業單位和非營利組織的內涵、宗旨、權利和義務，內設機構的設置、設立、變更和終止，以及程序。
2、公共服務運營方法
公共服務運行法是在實施公共服務活動中調整社會關系的法律規範的總稱。比如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國衛生法》、《事業單位和非營利組織稅法》等。，通過《公共服務運營法》賦予不同類型的公共服務機構不同的權利和義務，明確其法律責任。
3、公共服務監督管理法
公共服務監督管理法是調整在監督公共服務活動中發生的社會關系的法律規範的總稱。在市場經濟體制下，政府提供公共服務的角色是“政府不提供公共服務，但確保提供公共服務”。通過《公共服務監督管理法》，明確了監督機構的性質、法律地位和主要職責，以確保充分有效地提供公共服務，滿足公眾的需求。
(作者單位:武漢大學商學院經濟學博士後工作站)
參考資料:
/GB/49150/49153/3918256 . html