根據《中華人民共和國海域使用管理法》，填海造地項目的海域使用年限最長為50年。如果企業沒有具體的拋填結束期限，或者企業已經拋填了幾年，很可能海域管理和土地管理脫節，港口設施建設占用的土地幾十年都脫離國家行政機關的監督管理。
由於現有法律法規對類似問題的規定不是很明確，我國基層國土資源管理部門迫切需要壹個在現有法律法規框架內的解決方案，確保依法對填海形成的土地進行嚴格管理。
江蘇省連雲港市國土資源局李安運分局徐生
答:根據《中華人民共和國海域使用管理法》和《財政部、國家海洋局關於發布〈海域使用管理暫行規定〉的通知》，企業填海造地的審批機關是沿海縣級以上人民政府海洋行政主管部門。根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，填海造地項目海域使用權期限最長為50年，經批準可以延長。
《中華人民共和國海域使用管理法》第三十二條規定，填海工程竣工後形成的土地屬於國家所有。海域使用權人應當自填海工程竣工之日起3個月內，持海域使用權證書向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府予以登記，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。這壹規定表明，填海工程的完成意味著土地可以用於建設。此時，海域內的土地將轉變為陸地，管理部門也相應地由海洋管理部門轉變為土地管理部門。為了保持聯系，兩個部門的交叉管理期不會超過三個月。本案中，土地管理部門介入管理是符合法律規定的。
填海形成的土地有三種處理方式:壹是完全填平後使用，辦理用地手續；二是填寫海邊用地，不辦理用地手續，最後壹次性辦理用地手續；三是填寫海邊用地，陸續辦理用地手續。
對於第壹種處理方式，將土地全部填平後，使用土地並辦理用地手續。實事求是地說，港口為了提高經濟效益，盡快收回投資，壹般是邊填海邊用地建設。如果幾十年後才把地全部填起來再進行規劃建設，那是企業自己的事，土地管理部門不會介入管理。但由於海域使用權的有效期超過50年，甚至更長，會使投資長期無法收回，企業難以承受，經濟上不可行，實際上也不可操作。
對於第二種處理，如果在填海造地的同時使用土地進行建設，要等到海域使用權有效期屆滿或者全部填海造地後，才全部納入土地管理範圍，壹次性辦理用地手續，必然造成海域管理與土地管理的脫節， 而港口設施建設所占用的土地將在幾十年內脫離國家行政機構的監督管理，建築物將成為沒有土地使用證的違章建築。
只有第三種處理方式，就是邊用邊填，逐壹辦理用地手續，既合法又合理。根據上述法律規定，填海工程的竣工日期應早於海域使用權到期日，不壹定要等到海域使用權到期日，在海域使用權有效期內隨時可以竣工。在海域使用權有效期內，如果填好的土地沒有投入使用，就意味著沒有完工，土地管理部門不會介入管理。只要填好的土地投入到預定用途，就意味著完工，使用過的部分就是完工的部分。用壹塊土地在海域使用權期限內完成已填建的部分，是符合《中華人民共和國海域使用法》和《中華人民共和國土地管理法》的原意的。
填海主要用於港口，港口的主要功能是貨物裝卸，涉及倉庫租賃等業務。按照土地管理法律法規對港口永久性設施建設占用土地進行規範管理，客觀上有利於保護企業的合法權益，企業可以像其他港口壹樣合法使用土地租用倉庫建設港口設施。
永久性設施建設的定義可以從功能和用途兩個方面來區分。壹般來說，與填海工程無關、符合港口規劃藍圖、服務於港口吞吐量業務的港口設施建設屬於永久性設施建設；任何與填海工程相關且與港口服務功能無關的施工都不是永久性設施施工。
《中華人民共和國海域使用管理法》沒有規定提前竣工或者暫停使用海域的，應當退還已繳納的海域使用費。因此，土地行政主管部門依據《中華人民共和國國土資源管理法》對填海完成後用於建設永久性設施的土地進行管理時，不應返還該部分土地的海域使用費。
由於對填海形成的國有土地出讓金的征收管理沒有專門的規定，如果以招拍掛形式確定填海國有土地出讓金，可能會確定給填海單位以外的其他企業，這顯然是不合理的。國有土地出讓金可以按照企業使用的國有劃撥土地出讓的有關規定確定。
需要註意的是，填海工程建設使用的填海土地在法律上屬於海域使用管理範圍，不應作為臨時用地處理，土地行政主管部門不應介入管理。
陳國土資源部政策法規司