中國在世貿組織承諾了什麽？
世貿組織關於快遞業的規則和原則
WTO是壹個建立在壹系列具有法律約束力的多邊協議基礎上的機構，《服務貿易總協定》(以下簡稱《GATS》)就是這些多邊協議之壹。該協定建立了多邊貿易組織歷史上第壹個服務貿易和投資框架，由壹般義務、服務貿易具體承諾減讓表(以下簡稱減讓表)、附件和部長決議四部分組成。從快遞行業的角度來看，GATS的以下原則和法規與其全球運營環境有關。
1的範圍。GATS函數覆蓋
郵政服務是否屬於GATS標準，不僅是郵政部門關心的問題，也是快遞企業關心的問題。原則上，GATS涵蓋所有服務部門，包括郵政部門。WTO將國際服務貿易分為11大類和143個服務部門。郵政和快遞分別是143部門之壹，但GATS不包括“行使政府職權時提供的服務”。根據GATS的規定，這種被排除在外的服務必須具備兩個特征，壹是不按照商業模式提供，二是不與壹個或多個服務提供商競爭。顯然，很少有郵政服務既不按照商業模式提供，也不與壹個或多個服務提供商競爭。有壹種觀點認為，包括中國在內的大多數國家納入郵政特許經營的服務不應納入GATS的範圍，但主流觀點認為，郵政服務無論其提供者的性質或主要地位如何，只要以商業模式提供，都在GATS的範圍之內。根據這種觀點，即使是包括在郵政專營中的服務也不能完全排除在GATS規範之外，唯壹的例外應該是普遍服務。毫無疑問，郵政部門經營的競爭性服務，包括快遞服務，應該納入GATS規範。
2.最惠國待遇
根據GATS第2條，給予任何外國服務或服務提供者的優惠待遇必須立即無條件地給予所有其他成員的類似服務或服務提供者。雖然這壹義務是強制性的，但每個成員在簽署協議時都有機會破例。在第8條中，GATS特別強調壟斷服務提供者，各成員應確保其領土內的壟斷服務提供者不違反最惠國義務和該國在相關市場的具體承諾。
3.透明度
《GATS》第3條規定，各成員應迅速公布影響《GATS》實施並普遍適用的所有相關措施；如壹成員新制定或修訂的法律、法規和行政措施對其在GATS項下的服務貿易具體承諾產生影響，則該成員應迅速通知服務貿易理事會。
4.國民待遇和市場準入
國民待遇和市場準入是GATS最有影響的兩項條款，但它們並不自動適用於所有服務部門，而只適用於其成員明確同意適用並列入減讓表的那些部門。根據GATS的規定，即使壹個成員同意將某壹部門納入減讓表，它也可以限制這兩個條款的適用條件和範圍。
國民待遇條款要求給予外國服務或服務提供商的待遇不得低於給予類似國內服務或服務提供商的待遇。“同類”的概念在這裏是壹個關鍵。至於提供快遞服務的主體，在很多國家(中國也壹樣)，既有郵政部門，也有非郵政部門。大多數情況下，郵政部門在提供非郵政部門不得享受的快遞服務過程中，享受了優惠和便利。這樣就產生了壹個問題:給予國外快遞業務和服務商的待遇，是否與給予國內非郵政企業或郵政快遞部門的待遇相同？壹個國家給予本國郵政快遞部門的優勢和便利，是否壹定要擴展到國外的服務和服務商？由於大多數國家並沒有將本國郵政部門享受的優惠和便利給予國外快遞公司，壹些國家的郵政部門面臨著國際快遞公司的責難。
在現有的GATS框架下，郵政和快遞是兩個獨立的部門，雖然業務相似，但業務主體不同。因此，外地快遞業務和服務商不要求享受與本地郵政相同的待遇，只能享受與本地非郵政快遞服務商相同的待遇。WTO的這壹制度受到了快遞企業的廣泛質疑。
5.壟斷或獨家服務提供商
《GATS》第8條第2款規定，成員國政府應確保壟斷服務提供者在特許經營以外的服務領域的競爭中不得濫用其壟斷地位。然而，該條款的效力僅限於成員明確承諾開放的部門。目前，大多數成員的郵政當局是壟斷服務提供商，享有國內信件的專有權。同時，他們中的許多人還參與快遞等非壟斷業務的競爭。在這種情況下，如果壹個成員的政府將與郵政部門存在競爭的服務部門納入特許清單，就有可能在GATS激活濫用壟斷地位條款，即使政府沒有對郵政服務做出任何承諾。
世貿組織並未對“濫用”壹詞進行定義，但近年來，壹些快遞公司不斷指責郵政部門妨礙競爭，並對其提起訴訟。從這些訴訟中可以看出，快遞公司所指的濫用與利用市場支配地位阻止市場競爭有直接關系。例如，2000年，美國聯邦包裹公司對加拿大政府提起訴訟，指控其沒有有效規範加拿大郵政的行為，違反了加拿大政府在北美自由貿易協定下承諾的義務。在此基礎上，聯邦包裹公司要求賠償654.38美元+6億美元，外加相關費用和稅款。聯邦包裹公司的具體指控是，加拿大郵政利用其信件的排他性地位，在快遞服務市場實施不正當競爭，即通過允許客戶將快遞包裹存放在郵政信箱中，允許郵件快遞員提取和運輸快遞包裹，將未送達的快遞包裹存放在郵件網點，並在此類網點銷售快遞產品，郵政部門在快遞市場取得了優勢地位。
6.國內法規
《GATS》第6條要求各成員保證所有影響服務貿易的法律、法規和措施在已作出具體承諾的部門中以合理、客觀和公平的方式實施。這壹學科有四個具體內容，其中最有影響的是關於資格要求、程序、技術標準和許可要求的規定，即這些措施應該是客觀和透明的，不應成為不必要的負擔或對提供服務的限制。
中國對快遞業的承諾
中國對GATS項下快遞服務的承諾包含在減讓表和中國加入工作組報告中。
1.日程安排
減讓表代表壹成員對壹些重要原則的具體承諾水平和具體領域的開放程度。中國與快遞服務相關的減讓表包括兩部分，壹是橫向承諾中的相關內容，二是對快遞服務的具體承諾。
橫向承諾
水平承諾涉及日程中的所有部門，包括快遞部門。在橫向承諾中，中國就市場準入限制作出如下承諾:“各種合同協議或股權協議中所列的所有權、經營和活動範圍的條件，或設立或批準現有外國服務提供者從事業務或提供服務的許可，將不會比中國加入世貿組織之日更具限制性。”這壹承諾排除了中國加入WTO後制定或實施任何更具限制性的法律、法規和行政措施的可能性，使對外開放成為壹項義不容辭的承諾。2001年底的“郵政委托”風波以及《郵政法》修改過程中的對抗，驗證了中國政府對該條承諾的嚴肅性，也說明了當時作出這壹承諾的必要性。
具體承諾
作為中國入世承諾的壹部分，《服務貿易具體承諾減讓表》記錄了中國在服務貿易項下的承諾，包括快遞服務。在減讓表附件9中，中國承諾快遞服務，中文翻譯為“快遞服務”，並特別註明具體定義和內容為CPC75121，承諾的附加限制為“現由中國郵政部門依法專營的服務除外”。雖然在具體談判中，各成員可以保留自行定義列入減讓表的部門的權利，但中國與大多數成員壹樣，選擇了聯合國暫定主要產品分類的定義，而不是自行制定定義。快遞服務(COURIER SERVICES)聯合國的主要產品分類代碼是CPC75121，即多式聯運快遞服務，具體定義為“非郵政快遞公司以壹種或多種運輸方式提供的服務，包括信件和大小包裹的取件、運輸和投遞服務，無論目的地在國內還是國外。這些服務可以由自有或公共交通工具提供。”這個定義的重點是服務商的定義，即CPC75121是指非郵政企業提供的服務，這個服務既包括信件，也包括大小包裹。由於CPC75121所定義的服務提供者和服務範圍與當時中國的情況不符，且當時中國並未準備開放信函業務，因此在作出承諾時對CPC75121的範圍進行了限制。
中國對快遞服務的具體承諾(CPC75121，現由中國郵政部門依法專營的業務除外)由兩部分組成:
●在市場準入限制方面，境外跨境交付和消費沒有限制；對於商業存在，自加入時起，將允許外國服務提供者設立外資不超過49%的合資企業；在中國加入世貿組織後的1年內，將允許外國投資者擁有多數股權。中國加入後4年內，將允許外國服務提供者設立外商獨資子公司。
●在國民待遇限制方面，對跨境交付、境外消費、商業存在沒有限制。
在烏拉圭回合中，GATS簽署了約144個成員，其中46個成員承諾開放快遞服務，82個成員承諾開放與快遞相關的服務部門。2004年，美國國際貿易委員會下屬的壹個研究小組分析比較了20個世貿組織成員對GATS下屬的快遞和快遞相關服務部門的承諾水平。下圖顯示了比較結果。下圖中，縱軸代表市場開放程度，橫軸代表法律法規透明度。結果顯示，這20個成員的平均市場開放度為28，法規透明度為44。中國的相應數值約為47和82。在市場開放度和法律法規透明度方面，中國已經超過了中國的鄰國，如日本、韓國和印度，以及澳大利亞、新西蘭和壹些歐盟成員國。
2.影響服務貿易的政策
中國加入世貿組織的報告是中國加入世貿組織工作組在審議中國外貿體制時提出的問題，也是中國當局給予的答復。這些答復實際上是中國對世貿組織承諾的壹部分。它與《中國加入決定》和《中國加入議定書》壹起，構成中國加入世貿組織的有效法律文件。在報告中，中國代表就工作組影響中國服務貿易的現行政策作出了具體而明確的承諾(工作組報告第308段)，其中有關快遞服務的政策承諾包括有關許可的規定。中國政府承諾，中國的許可程序和條件不構成市場準入壁壘，對貿易的限制作用不超過必要的限度。為此，中國政府作出了非常具體的保證，以提高許可證制度的透明度，獲得、延長、更新、拒絕和終止外國投資者在中國市場提供服務所需的許可證和其他批準，並對這種行為提出上訴。值得註意的是，中國在保持管理者獨立於其管理對象的承諾上有所保留，即快遞和鐵路運輸服務被排除在外。
3.加入WTO後中國快遞業政策法規的變化與趨勢。
入世後，中國對快遞行業的政策、法律法規不斷調整。加入世貿組織的承諾以及履行這些承諾所引起的形勢變化是調整的出發點和重要依據之壹。
(壹)履行世貿組織相關承諾，擴大外資商業存在
根據中國入世承諾，中國將逐步擴大外資在中國快遞市場的商業存在。2003年6月5438+10月65438+10月00，我國已將外資快遞企業最高持股比例提高至75%。2005年6月5438+2月65438+2月01日起施行的新《外商投資國際貨運代理企業管理辦法》規定，外國投資者可以在中國境內設立獨資國際貨運代理企業；商務部負責外商設立經營國際快遞業務的國際貨運代理企業的審批和管理；從事信件和信件性質物品寄遞業務的國際快遞公司(不含縣級以上黨政軍機關的私人信件和公文)，應當經商務主管部門批準後，向郵政部門辦理郵政委托手續。以上部分內容與原對外貿易經濟合作部2001年2月9日頒布的《外商投資國際貿易運輸代理企業管理規定》有所不同，也有不壹致的地方。
(二)郵政委托
如上所述，從20世紀70年代末到中國加入世貿組織，國外快遞公司通過與國際貨代公司在中國建立合作代理和合資企業的方式進入中國經營國際快遞業務。他們在中國的經營是經中國主管對外貿易和引進外資的對外經濟貿易合作部批準，並在中國工商部門註冊的。但從未正式要求他們去中國郵政部門辦理委托。他們是否需要這樣做已經成為中國加入WTO後關於快遞業法制建設的第壹個熱點問題。
鑒於“911事件”後影響美國郵件安全的“炭疽事件”，為杜絕類似安全隱患，國務院辦公廳於2006年10月5日發出《關於加強信件、印刷品等寄遞服務管理防止炭疽傳播的緊急通知》。同年2月20日65438，信息產業部、對外經濟貿易合作部、國家郵政局發布《關於委托寄遞進出境信件和具有信件性質物品管理工作的通知》(簡稱629號文件)。629號文件規定，本通知發布前經外經貿部批準的國際貨運代理企業，從事國際快遞業務，需要辦理進出境信件和具有信件性質的物品寄遞業務的，應當在60日內到郵政部門辦理委托手續。郵政部門應當自收到申請信件寄遞委托業務的全部文件之日起45日內決定是否委托。未在規定時間內辦理郵政委托手續的，應當立即停止經營該項業務。通知還規定，本通知發布後，擬設立的國際貨運代理企業需要辦理信件寄遞委托業務的，應事先在郵政部門辦理委托手續，然後再到外經貿部辦理相關手續。2002年2月4日，國家郵政局下發了《關於貫徹信息產業部等部門進出境信件寄遞委托管理文件的通知》(簡稱64號文件)。64號文進壹步規定了委托經營的範圍:即寄遞進出境重量超過500克(不含500克)或者單項資費超過郵政快遞國家標準(重量相同且到達同壹國家或者地區)的具有信件性質的信件和物品，但不包括載有公民個人姓名地址的信件和縣級以上(含縣級)黨政軍機關公文。
上述管理措施壹經出臺，就引起了貨代企業的不滿，被質疑更多的是因為這些措施可能違背中國加入世界貿易組織的承諾。
1.違背了中國的水平承諾。
根據中國作出的橫向承諾，中國對外國服務提供者從事業務或提供服務的許可中所列的所有權、經營和活動範圍等條件，將不會比中國加入世貿組織之日更具限制性。首先，郵政委托的要求限制了國際貨運代理企業在中國從事競爭性國際快遞業務的權利，只有申請郵政委托才能提供服務。這樣壹來，國際貨運代理長期以來享有的合法經營權就被削弱了。二是從事國際快遞業務的國際貨運代理企業長期由外經貿部門審批管理，郵政委托將這些企業置於郵政部門監管之下。目前郵政部門不是獨立的監管者，而是市場的從業者，是這些快遞公司的競爭對手。這種性質的委托不僅會增加快遞企業的行政負擔，還會建立壹種機制，在這種機制下，郵政部門可以限制競爭對手的經營。三是擴大了郵政專營範圍。根據上述國務院5號令，國際貨運代理企業可以從事國際快遞業務(私人信件除外)，但國家郵政總局64號文件中的郵政委托範圍僅限於寄遞進出境物品重量在500克以上(不含500克)的信件和具有信件性質的物品，或者資費在國家標準以上的特快專遞郵件(重量相同且到達相同國家或者地區)。同時排除黨政軍公文，國際貨代企業經營。這些都可以視為對快遞企業的經營權限、條件、範圍進行了更嚴格的限制，違反了我國的等級承諾。
2.違反了中國入世工作組報告中“允許”的承諾。
在《加入WTO工作組報告》中，中國代表保證，中國的許可程序和條件不構成市場準入壁壘，對貿易的限制作用不超過必要的限度。然而，629號和64號文件的壹些內容構成了市場準入的障礙。629號文第二條規定，郵政部門應當依法在45日內決定是否委托，使得委托不是自動的，帶有濃厚的行政審批色彩。由於國際貨運代理企業經外貿主管部門批準經營國際快遞業務(私信除外)，容易被懷疑實施雙重行政許可超出了必要限度，構成市場準入壁壘。同時也違背了中國的水平承諾。
針對郵政委托存在的弊端，2002年9月5日發布629號文件的兩部壹局聯合發布了《關於辦理進出境信件和具有信件性質物品的補充通知》(簡稱472號文件)，隨後國家郵政局於2002年6月65438+10月21日發布了《關於簡化國際貨運代理郵政委托手續的通知》。
(3)修訂《郵政法》
1.郵政特許經營和特許經營供應商的地位
郵政壟斷是我國將長期實行的制度，這壹點在歷次《郵政法》修訂中都有明確體現。但是，郵政專營的範圍是壹個有爭議的問題，也是《郵政法》修改要解決的關鍵問題。郵政專營的界定涉及快遞企業的經營權及其生存發展，成為快遞行業高度關註的問題。然而，郵政部門從保護郵政壟斷的角度看待入世後《郵政法》的修改，主張通過《郵政法》的修改最大限度地鞏固郵政壟斷，導致壟斷範圍的確定成為《郵政法》修改爭議的焦點。
根據WTO國際服務貿易分類表，郵政和快遞是兩個平行的服務部門，享有同等的行業地位。而修改後的《郵政法》沒有這樣明確的區分，部分信件的快遞業務，即350克以下的國內信件的快遞業務，屬於郵政專營。這壹規定雖然沒有違反中國在WTO服務貿易談判中的承諾，但引起了廣大非郵政快遞企業的強烈不滿。中國在服務貿易減讓表中對快遞服務業的承諾，排除了當時由郵政壟斷的服務，即國內快遞服務。修訂後的《郵政法》條款擬開放部分國內快遞業務。但是350克以下的信件快遞占民營快遞企業業務的90%以上，所以這樣的特許經營規定還是很有限制性的。
我國在起草第壹部《中華人民共和國郵政法》時，實際上已經向外資開放了國際快遞業務。因此，立法者在制定郵政特許經營條款時，應解決賦予外資快遞企業在華合法經營權的問題。此次修訂的目的是向包括民營企業在內的非郵政企業開放國內快遞市場。這實際上是中國加入世界貿易組織後，中國政府尤其是郵政部門不可回避的問題。首先，快遞業已經成為我國經濟發展最快的行業之壹，其中非郵政企業尤其是民營快遞企業已經成為國內快遞市場壹支重要的、不可替代的力量，對國民經濟多個部門的運行和效率產生不可估量的影響，對擴大就業具有積極作用。二是我國早就對外資企業開放國際快遞業，但長期限制國內企業進入國內快遞市場，形成了對外開放程度高於對內開放程度的局面，給人以外資快遞企業享受超國民待遇的印象。這將動搖人們長期對外開放的信心，削弱中國對外開放的政治基礎。第三，支持民營企業的發展已經成為中國政府的既定政策。
保障郵政企業代表國家履行普遍服務義務和應享有的權利，是郵政部門堅決維護郵政壟斷的壹個原因。事實上，這也是迄今為止許多WTO成員實行郵政壟斷制度的壹個原因。問題是郵政部門要區分普遍服務和非普遍服務，實行不同的經營管理體制，制定不同的引導政策和監管模式，包括建立適當的補償機制，從而更好地履行普遍服務的義務，而不是通過制定嚴格的特許經營制度，以犧牲新興產業的發展、市場效率和稀缺資源的高效配置為代價來保證普遍服務。
雖然修訂後的《郵政法》在定義(第三條)、範圍(第二十條)、標準(第三十七條)、提供者和提供者的義務(第三條、第五條、第二十二條)、保障機制(第四條:國家優惠政策、第10條:郵政壟斷、第65438+)、第二十五條:政府定價、第四十四條:郵件優先運輸)等方面做出了規定，突出了郵政企業承擔普遍服務的職能及其享有的特殊權利。但由於修訂草案中沒有明確規定郵政部門的普遍服務(非競爭性服務)與其他競爭性服務(包括信件快遞服務)相分離，從事信件快遞服務的郵政企業是否享受上述優惠，將成為郵政企業以外的從事信件快遞服務的企業(以下簡稱其他企業)，其他企業關註的是公平競爭的市場環境，而商務部門關註的是國民待遇，這關系到我國加入WTO的承諾。
中國加入WTO時，快遞服務國民待遇下的承諾是沒有限制的。根據GATS第17條，國民待遇第1節，“對於減讓表中所列的部門，……每壹成員可在影響服務提供的所有措施中給予任何其他成員的服務和服務提供者待遇，這種待遇不得低於其給予本國類似服務或服務提供者的待遇。”因此，從事快遞業務的外資企業待遇不應低於從事同類業務的內資企業。這裏的關鍵是對“同類”的判斷。在現有的GATS框架下，郵政和快遞是兩個不同的服務部門。前者由公共郵政部門提供，後者由非郵政部門提供。雖然他們的業務相似，但服務對象不同。因此，外國服務提供者不應按照EMS在中國的待遇要求國民待遇，而只能按照中國政府給予中國其他郵政企業的待遇。
盡管如此，GATS關於壟斷服務商的規定將極大地限制中國郵政快遞服務商的行為。《GATS》第8條第2款規定，成員國政府應確保壟斷服務提供者在特許經營以外的服務領域的競爭中不得濫用其壟斷地位。由於快遞服務已被納入我國服務貿易減讓表，中國郵政參與了這壹服務市場的競爭，即使我國未在郵政項下做出相關承諾，但不濫用壟斷地位條款仍將適用於快遞市場中的中國郵政這壹快遞服務提供者。顯然，中國郵政快遞服務商要想享受從事郵政普遍服務的郵政企業待遇，很可能面臨濫用壟斷地位的指控。
2.許可制度
關於透明度
在中國工作組報告中，針對壹些成員對中國現行服務體系缺乏透明度的關註，特別是在獲得、延期、續延、拒絕和終止在中國市場提供服務所需的許可證及其他批準方面，以及對這類行為的投訴，中國代表承諾增加中國許可制度的透明度，並保證中國的許可程序和條件不構成市場準入的障礙。
修訂草案第10條規定，國家對郵政企業以外的企業從事信件寄遞業務實行許可制度。第六十條規定了取得信件快遞業務經營許可的必要條件。其中，第三款(具有與信件快遞業務地理範圍相適應的業務能力；)和第四款(從業人員具備從事信件快遞業務的業務能力；)由於表述過於原則，法律效力不確定，增加了審批機關官員工作中的隨意性，違背了中國上述增加透明度的承諾。
經濟需求測試的要求
根據GATS關於市場準入的規定，世貿組織成員不得維持或采用數量配額和經濟測試的要求來限制外國提供者的數量、服務交易總額、資金數額、業務總額等。在某壹師或全國，除了在減讓表中確定的以外。
在中國服務貿易減讓表中，在快遞服務市場準入項下，中國在決定是否給予外國企業市場準入時，不要求保留使用經濟需求測試的要求。
修訂草案第61條規定，郵政管理機構在審查快件經營許可時，應當考慮國家安全、快件市場發展和競爭等因素。考慮到快件市場的發展和競爭，發放快件牌照意味著通過經濟需求測試來確定市場準入，這不符合中國的WTO承諾。
3.對外商投資企業經營快遞以外的包裹業務的限制。
修訂草案第91條規定“外商投資企業不得在中華人民共和國境內以快遞以外的方式從事信件、印刷品和包裹的寄遞業務。”這壹條款可能違背中國加入世貿組織的承諾。
首先，根據我國現行《郵政法》規定，無論包裹大小、是否采用快遞，包裹的寄遞從未納入郵政企業專屬範圍。所以中國加入世貿組織的時候，這個限制是不存在的。這意味著第91條的規定違反了中國入世後不對外國服務和服務提供者采取更多限制性措施的承諾。
第二，第91條的規定僅針對外商投資企業，不適用於從事快遞業務的其他境內主體，違反了我國在快遞服務領域的國民待遇承諾，即給予任何其他成員的服務和服務提供者的待遇不低於給予我國同類服務或服務提供者的待遇。
第三，我國在WTO中承諾的快遞服務所對應的聯合國主要產品分類代碼為CPC75121(目前由中國郵政部門依法專營的服務除外)，其服務範圍為多式聯運快遞服務，即“除國家郵政主管部門提供的服務外，由非郵政快遞企業以壹種或多種運輸方式提供的服務，包括信件和大小包裹的提取、運輸和投遞服務”。這些服務可以由自有或公共交通工具提供。“由於修訂稿沒有定義‘快遞’的模式，所以無法與CPC75121進行比較。但是從CPC75121來看，它定義的不是時間和速度的概念，而是服務的主體和範圍。據此可以推斷，中國在WTO中對快遞服務的承諾包括大小包裹的寄遞，同時通過附加限制將郵政壟斷範圍內的信件寄遞排除在外。第91條對外商投資企業服務範圍的新限制，可能與我國入世承諾不壹致。
結論:中國的改革開放是壹個歷史性的進程，中國加入世貿組織為這壹進程的不斷推進提供了壹些制度保障。目前，世貿組織關於服務貿易的規則仍在發展和完善，服務貿易開放的談判仍在進行，中國的改革開放正在深化，快遞業的法律法規也在不斷發展。雖然還存在壹些不確定性，但總的演進方向是明確的，那就是中國的市場會越來越開放。(來源:商務部官網，已刪除)