它是壹種臨時性的制度，對國有企業的關閉破產逐步平穩過渡到依法建立破產機制，即從政策性破產過渡到依法破產。
政策性破產——解決國企歷史遺留問題的“殺手鐧”
從1994開始，政策性破產已經持續了15年，是持續時間最長、工作難度最大、成本最高的壹項國企改革措施。它既是“三年脫困”的殺手鐧，也是國企結構調整和重組的利器。
壹、國有企業政策性破產——關鍵任命
改革開放以來，國有企業改革發生在特殊的體制改革環境和特殊的經濟增長階段，涉及國有企業結構布局、規模調整、產業和企業組織結構轉型、制度變遷和創新等壹系列問題。它不僅反映了企業經營理念的轉變，也是國有企業陷入困境後普遍面臨的必然選擇。破產本身既是國有企業脫困發展的內在要求，也是應對國際競爭、確保國家經濟安全和適應國內相關體制改革的要求。在復雜的改革背景下，國有企業被賦予了政策性破產的使命。
1.中國正處於結構轉型和工業化加速發展的歷史時期。迄今為止，經濟發展的歷史體現了不同增長階段的重要範疇，如農業國、工業化、後工業化、信息化等。核心首先是結構性變化。中國自改革開放以來，經濟壹直保持著長期的高速增長。但是，經濟發展作為壹種結構性變化，發生了根本性的變化，如產業結構、企業組織結構、就業結構、技術結構等，往往需要較長時期的積累和發展。
從我國當前經濟發展和產業結構變化的統計數據來看，我國當前的結構調整發生在工業化加速發展時期，在這壹歷史時期結構變化異常迅速，對企業破產重組提出了深刻的歷史發展要求。這壹歷史時期的快速結構變化具有明顯的工業化特征。因此，就促進經濟增長而言，企業破產的重點是提高第二產業的資源配置效率，破產必須服從提高工業化效率的歷史要求。在此基礎上，要充分重視職工安置對於企業破產的特殊制度意義和社會意義。
2.國有企業的宏觀制度環境發生了根本變化。20世紀80年代以來，隨著經濟體制改革的全面推進，我國金融體制發生了巨大變化，對國有企業的融資來源和方式產生了巨大影響。主要體現在:壹是基本建設資金改為貸款，資金由無償使用改為有償使用；第二，企業流動資金的增量需求全部由銀行貸款融資；三是稅制改革由稅前還貸向稅後還貸轉變；第四，財政體制開始向公共財政轉型。上述金融體制改革結束了國有企業吃財政大鍋飯的歷史，國有企業被進壹步推向市場。
金融體制改革加速了國有銀行向商業銀行的轉變。長期以來，中國的金融體系壹直扮演著政府或財政出納的角色，國有銀行承擔了很多政策性貸款以及商業貸款。雙重職能的混淆使得銀行貸款行為扭曲。各級政府直接幹預銀行貸款決策的現象相當普遍。大量管理不善、效率低下、資金周轉不靈的國有企業不得不依靠銀行的“安定團結”貸款生存，企業依靠銀行貸款發工資的現象也很普遍。自1997以來，國家對國有銀行采取了壹系列重大改革措施。壹是金融體系的垂直管理和法人統壹，從管理體制上削弱了地方對金融體系的幹預，為商業銀行自主經營、自負盈虧創造了必要的制度條件；二是銀行的政策性職能與商業性職能分離，分別成立了國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行等政策性銀行，為國有銀行的商業化運作創造了條件；三是國有商業銀行開始按照商業銀行的經營規則進行管理，嚴格審查信貸條件；第四，從2004年開始，中國建設銀行、中國銀行、中國工商銀行和農業銀行將進壹步深化改革，進行股份制改革和上市，並明確時間表，與國際慣例接軌。隨著金融體制改革的加快，大量國有企業不能再靠銀行生存，過去被企業掩蓋的各種矛盾開始顯現，並逐漸表面化、尖銳化。國有企業宏觀制度環境的上述變化對企業重組提出了新的要求，這既是機遇也是挑戰。
3.中國的所有制結構從單壹發展到多元。在我國，沒有所有制結構的改變，企業破產重組不可能普遍發生。改革開放20多年來，資源配置方式劇變最深刻的制度原因在於社會財產制度的演變，特別是所有制結構的演變，為資源配置方式的轉變創造了可能。1985-1996企業資產結構的變化可以清晰地分為兩個階段:第壹階段是1985-1992，這壹階段企業資產體系開始發生變化，國有企業資產比重開始下降，但速度不顯著。七年來，國有工業企業固定資產比重僅從。1992至1996為第二階段，企業資產制度改革明顯加快，國有企業資產占比從70%以上下降到58.4%，四年間超過10個百分點，年均至少下降3個百分點。黨的十五屆四中全會提出“調整和完善所有制結構”和“戰略性調整國有經濟布局”的指導思想後，各地產權制度改革和重組的步伐大大加快。總之，我國當前的企業改制是在所有制結構已經發生並仍在發生深刻變化的體制背景下進行的，特別是在非國有經濟快速發展，在國民經濟發展中的地位和作用不斷擴大的條件下進行的。因此，如何使企業重組與所有制結構的演進目標相協調，特別是與非國有經濟的發展要求相協調，不能不成為企業重組的重要考慮因素。
4.多元化的市場競爭格局已經形成。隨著中國經濟的市場化和多元化發展，國有企業面臨的市場競爭環境發生了深刻變化。
首先，各種經濟成分的迅速崛起對國有企業構成了直接挑戰。從1985到2003年，國有企業產值比重從65%下降到21%，而同期集體、私營、外資等非國有經濟成分比重從35%上升到79%。國有企業的發展速度、盈利能力和資金利用效率已經開始明顯低於其他所有制企業。多種經濟並存格局的出現，使得市場競爭日益激烈，國有企業面臨新的挑戰。第二，外資企業的大規模進入改變了市場競爭格局。自20世紀90年代以來，大量外資開始借助跨國公司的技術和管理搶占中國市場，其方式也從過去的合資、合作轉變為越來越多的獨資。在家電、日化、飲料等壹些競爭性行業，以及計算機、電子設備、信息通信等高科技行業，外資企業都表現出了明顯的優勢。在其他非壟斷行業，外資和合資企業也迅速擴張，增長速度快，資產質量高。國有企業越來越受到外資的沖擊。第三，經濟全球化加速了國內市場與國際市場的進壹步融合。為了迎接入世的挑戰，中國的長期保護關稅開始大幅度下降。到2001，關稅稅率降至15.5%，各種非關稅壁壘逐步減少，國內市場開放度迅速提高。1992以來，我國從貿易規則到商品價格日益與國際接軌，實行進出口許可證管理的商品數量大幅減少，壹批與世界貿易規則相違背的內部文件被廢止，外貿經營權進壹步放開。市場價格的波動不僅受供求關系的影響，還與國際市場密切相關。國內市場的國際化給國有企業帶來了前所未有的挑戰。
在改革開放的復雜背景下，面對已經形成多年的國有企業，政策性破產瀕臨絕境，為國有劣勢企業開辟了壹條前所未有的退出市場之路。
二、國有企業的政策性破產——歷經波折
改革開放以來，隨著改革的深入，傳統體制下國企積累的矛盾越來越突出。壹批虧損嚴重、資不抵債、扭虧無望的企業難以退出市場，不僅直接影響國有企業改革和結構調整，而且成為社會穩定的隱患。《中華人民共和國企業破產法》於1986年頒布，並於1988年生效。但由於各方面認識不足，社會保障體系不完善，改革成本落實不到位，壹直難以實質性推動國企破產。為了促進國有企業破產，建立優勝劣汰機制，在破產法的基礎上，自1994以來，國務院制定了壹系列政策，形成了比較完整的政策體系，促進了國有企業的關閉破產。
國有企業政策性關閉破產壹般可以分為幾個階段。
開始探索，把握試點階段(1994-1996)。1994年，國務院發布國發59號文件，提出在上海等18城市開展國有企業破產工作。試點工作具有重要的現實意義。壹方面，它開啟了對國有企業破產的探索；另壹方面引導人們突破思想禁區，開始認識到企業的生死存亡是市場經濟的基本規律，國有企業破產的現實逐漸被社會各界所接受。
完善政策，全面推進階段(1997-2003)。1997年，國務院下發了國發10號文件，補充完善了破產政策，將試點擴大到全國111城市。1999之後，在試點城市的基礎上，關閉破產的重點集中在紡織、煤炭、有色、軍工等結構調整任務較重的行業，國有企業破產逐步在全國範圍內展開。針對資源枯竭礦山關閉，2000年，中央辦公廳、國務院辦公廳下發了11號文件，進壹步完善了職工安置政策。隨著破產工作的全面實施和探索的深入，國有企業破產工作的政策體系和工作體系逐步建立和完善，在實踐中培養和鍛煉了壹支高素質的工作隊伍。
總體規劃和穩步過渡階段(2005-2007年)。隨著中國經濟市場化進程的加快，為適應金融等領域改革的深化和新破產法即將頒布的新形勢，2004年初以來，全國企業兼並破產和再就業工作領導小組組織地方和有關中央企業制定了全國企業關閉破產總體方案。《總體規劃》經過壹年的調研和征求各部門意見後，於2004年6月+2月上報國務院，並於2005年2月經國務院第80次常務會議審議通過。《總體規劃》明確規定了今後國有企業關閉破產的任務、範圍、時間和重點，提出到2008年基本完成政策性關閉破產任務。為了將國有企業關閉破產與國有金融機構改革相銜接，總體規劃還對當時的工作程序和相關政策進行了調整。國家領導小組組織起草了《關於進壹步做好國有企業政策性關閉破產工作的意見》，對總體方案的實施提出了具體要求。《總體規劃》的實施，標誌著國有企業關閉破產進入新階段，即在繼續做好國有企業有序退出市場的同時，逐步開始向依法建立破產機制平穩過渡。
全面完成，結束攻堅階段(2008年)。2008年是國務院實施國有企業政策性關閉破產總體方案的最後壹年，全國企業政策性關閉破產工作進入最後的關鍵階段。根據工作安排，全國領導小組全體成員克服困難，國務院確定的總體規劃中的項目基本完成了審核工作。
地方黨委、政府和有關中央企業高度重視實現政策性破產的任務，采取了壹系列積極措施。壹些省市對原有政策措施進行了梳理和完善，出臺了新的文件，確保破產工作在政策上不留尾巴。部分省市召開動員會，黨委政府領導同誌分家負責督導，相關部門分工負責。中西部壹些財政困難的省市，通過多種方式籌集改革成本，甚至向銀行貸款，以確保破產資金到位。部分有政策性破產任務的中央企業倒排工作進度計劃，完善工作責任制和政策措施，力爭完成2008年工作任務。
65438+2005年以來，經國務院批準，已關閉約5000戶，安置職工近10萬人。
二、國有企業關閉破產——成效顯著。
15年來，國有企業關閉破產取得重要進展。壹批長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有大中型企業和資源枯竭礦山基本平穩有序退出市場，為調整國有經濟布局和結構、維護企業和社會穩定發揮了重要作用。
1.它促進了國有企業扭虧為盈和國有經濟的戰略性調整。
壹是劣勢企業的關閉破產，消除了壹批虧損源。在國有企業三年脫困改革中，1997戶虧損的6599戶國有及國有控股大中型企業中，有1529戶通過兼並破產消除了虧損，占脫困企業的29.49%。三年間，企業兼並破產減少國有大中型虧損企業虧損36543806億元。
二是促進產業結構調整。關閉破產加速了軍工、煤炭、有色金屬等行業的結構調整，使這些行業逐步扭虧為盈。政策性關閉破產是紡織行業、虧損糖廠關閉、有色金屬行業重組放權、煤炭行業資源枯竭礦山關閉破產、軍工企業改革脫困的重點措施。
第三，促進了企業國有素質的提高和經濟效益的提高。據統計，從1998年到2003年，我國國有及國有控股企業由23.8萬家減少到15000家，減少了40%。實現利潤從21.4億元增長到495654.38+0億元，增長22倍。壹方面，宏觀調控保證了國民經濟的快速健康發展；另壹方面，深化國有企業改革、調整國有經濟布局和結構的效果開始顯現，其中國有企業關閉破產發揮了重要作用。
2.促進了企業優勝劣汰機制的建立，激發了企業深化改革的內在動力。
在計劃經濟體制下，國企只能生不能死，不僅破產，還有行政關閉和撤銷。在這種僵化的體制下，企業做多做少，做好做壞，做不好，普遍缺乏市場競爭意識和風險意識。破產法頒布後，由於各種客觀條件的限制，國有企業破產在很長壹段時間內只能停留在法律和研究層面，不太現實。經過10多年的探索和實踐，我們找到了現實條件下困難國有企業退出市場的渠道，形成了壹套使國有企業能夠退出的政策措施，把國有企業破產從理論探討變成了實際行動。有困難的國企不僅可以破產，還可以倒閉。和其他非國有企業壹樣，可以建立符合市場經濟規律的優勝劣汰機制。這種新機制從根本上解決了企業吃大鍋飯的問題，也激發了國有企業提高經營能力、深化內部改革、加強內部管理的內在動力，形成了其長遠發展的動力源泉。
3.維護了企業和社會的穩定。
國有企業關閉破產的難點和重點是如何在破產過程中保持企業和社會的穩定。政策性關閉破產本質上是政府有計劃、有組織地關閉企業，其特點是政府深度幹預，組織程序嚴密，利用各種社會資源確保企業順利關閉破產。任何企業破產，當地政府或集團公司都要組織幾十人甚至上百人的隊伍進入企業實施經營，宣傳解釋政策，做員工的思想政治工作；政府有關部門也要動員壹切力量，測算、撥付職工安置資金，接收企業開辦的醫院、學校，對破產企業退休職工實行社區管理，對下崗職工進行再就業培訓，依法維護破產企業的正常秩序。
在國家財政困難、社會保障體系不健全的條件下，政策性破產多渠道籌集改革成本，緩解了資金來源不足的壓力，最大限度地保護了破產企業職工的合法權益。同時，在地方各級政府的組織協調下，破產企業職工最關心的社會保險關系接續等問題也得到了很好的解決。多年來，有關部門和國有金融機構為支持國有企業關閉破產做出了積極貢獻。國有金融機構負責大量破產項目的審計和債權損失的核銷，為妥善安置破產企業職工承擔大量資產損失。各級社會勞動和社會保障部門在破產企業退休人員社會化管理、下崗失業人員再就業培訓、各項社會保險關系銜接、就業指導和職業介紹等方面做了大量工作，確保了破產企業下崗職工的穩定。各級工會組織積極參與國有企業關閉破產，維護職工合法權益。各級財政承擔著破產企業職工安置費用不足的責任，而近年來各級財政為此付出了大量的改革成本。
正是因為政府的直接幹預和主導運作，才化解了很多矛盾。近年來，雖然破產工作的力度不斷加大，但突發性、群體性事件逐年明顯減少。
國有企業政策性破產已經到了最後關閉的關鍵階段。長期工作在政策性關閉破產戰線的同誌們再接再厲，艱苦奮鬥，堅決完成國務院確定的各項任務，為持續15年的政策性破產畫上了圓滿的句號，為國有企業改革發展作出了歷史性貢獻。