賀冰清
（中國國土資源經濟研究院，北京，101149）
商業性礦產勘查是以市場為導向，以贏利為目的的礦產勘查工作。商業性礦產勘查投資屬於風險投資，“誰投資、誰受益”，其成果具有排他性和競爭性。在市場經濟條件下，商業性礦產勘查是地質工作的主體，是依附於礦業的壹個子產業，它是礦業生命周期的起點，是礦業的有機組成部分。在壹定時期、壹定範圍內，國家為了戰略利益和彌補市場失靈，也往往對商業性礦產勘查實行直接投資、財政補貼或減稅等措施，以減少投資風險，刺激整個礦業的繁榮和發展。
目前，我國油氣的商業性勘查機制已基本成熟，商業性水工環地質工作的發展也沒有大的障礙，主要是非油氣商業性礦產勘查起步較晚，市場發育緩慢，需要加快發展。因此，這裏主要介紹我國非油氣商業性礦產勘查的壹些基本情況。
壹、我國商業性礦產勘查的歷史沿革、發展現狀和存在問題
（壹）歷史沿革
1.在長期的計劃經濟體制下，我國商業性礦產勘查與公益性地質工作實行的是事企混合運行的模式
在傳統地質工作管理體制下，我國礦產勘查實行的是統壹的事業管理模式，具有以下特點。壹是沒有劃分公益性地質工作和商業性地質工作；二是地質勘查隊伍分別隸屬於多個部門管理；三是國家對地勘工作實行統壹領導、統壹計劃的中央直屬事業單位管理；四是礦產勘查與礦業開發上下遊分離。地質勘查由國家財政投入，地勘單位生產的全部地質成果上交國家，由國家通過調撥的方式供礦山企業無償使用。這種事企混合運行的管理模式，導致了礦產勘查的產業屬性模糊，並使之遊離於礦業越來越遠，無法形成產業資本的良性循環。
2.適應社會主義市場經濟體制的要求，改革傳統的地質工作體制，實行商業性礦產勘查與公益性地質工作分開運行
改革開放初期，我國開始了地質工作體制改革的探索，核心就是實行事企分離，建立商業性地質工作的新體制、新機制。1999年，國務院作出了地勘隊伍管理體制改革的重大決策，地質勘查管理體制發生重大變化。壹是將公益性地質工作和商業性地質工作分開管理，分體運行。二是按政企分開的原則將從事商業性礦產勘查的隊伍實行屬地化管理，並逐步實現企業化經營。三是實現了礦產勘查的集中統壹管理。原各工業部門地勘管理職能已經撤銷，多頭管理礦產勘查的局面基本結束。這就為商業性礦產勘查市場的發育奠定了基礎。
（二）發展現狀
從主流認識看，我國商業性礦產勘查體制框架初步形成，礦業權制度逐步完善，市場主體正在形成，商業性礦產勘查已經上路。
1.初步形成了商業性礦產勘查的體制架構
集中統壹的礦產勘查體制初步形成；公益性與商業性地質工作分開運行的機制初步建立；探采結合的礦業新體制初顯端倪。
2.初步形成了商業性礦產勘查市場
（1）礦業權市場日趨活躍。在非油氣礦產勘查登記方面，勘查許可證發放總體呈遞增趨勢，從1999年的4320個，遞增到2003年的7929個。采礦許可證發放在1999～2003年間大致在3萬個左右上下波動。2003年探礦權出讓宗數是1999年的15倍，采礦權出讓宗數是1999年的48倍。在探礦權、采礦權轉讓方面，2003年的礦業權交易異常活躍，分別從2001年的54宗和509宗劇增到2003年的493宗和1006宗，交易金額也從2001年的1.07億元和14.09億元，劇增到2003年的9.5億元和37.4億元。
（2）投資主體多元化，呈現“民進國退”的趨勢。目前，國內外投資者對投資礦產勘查的積極性日益提高。1999～2003年我國非油氣礦產勘查總投入150億元，其中，中央財政占39%，地方財政占16%，企事業占40%。統計數據顯示，近年非財政性投資已經超過了國家財政投資。2003年全國9250個勘查項目為3268個探礦人所持有，其中，內資企（事）業2417個，港澳臺商及外商投資企業30個，個人757個，私營企業275個。
（3）勘查主體市場意識、市場競爭能力有所提高。5年多來，雖然各省、區、市地勘隊伍實行了屬地化管理，但都得到了不同程度的發展。
（4）市場中介組織逐步規範、成長。形成了包括礦業權價值評估、礦產儲量評審和儲量價值評估、政策法律咨詢服務以及環境質量評審等中介體系。
3.商業性礦產勘查的宏觀管理體系正在形成
（1）以培育和規範礦業權市場為核心，商業性礦產勘查市場管理制度逐步建立。根據1996年修訂的《中華人民***和國礦產資源法》，國土資源部制定了《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》、《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》、《探礦權采礦權價款轉增國家資本金管理辦法》、《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》，建立了礦業權評估師執業資格制度，這些法規制度保障了探礦權市場運作基本步入正軌。
（2）通過國家投資進行公益性地質工作和戰略性礦產評價，降低了商業性礦產勘查的投資風險。
（3）完善信息服務制度，為各類市場主體提供基礎地質信息服務。近幾年，《地質資料管理條例》、《全國地質資料匯交管理辦法》和《礦產資源登記統計管理辦法》等政策陸續出臺，建立了礦業權管理信息系統，發布了《中國礦業投資指南》、《中國的礦產資源政策》白皮書等權威信息，對引導商業性礦產勘查投資起到了積極作用。
（三）存在問題
當前，商業性礦產勘查存在的問題可以歸納為以下幾個方面。
1.存在探采雙向體制性障礙
勘查、開采兩個領域都還存在“雙軌制”的現象。首先是地勘單位轉制任重道遠。全國“百個地勘局、千個地質隊”的基本體制格局沒有根本改變，國有地勘單位的事業身份沒有改變，國有地勘單位只能說是“不完全的市場主體”或“準市場主體”，形成勘查主體的“雙軌制”。其次是礦業體制改革滯後。“壹礦壹企、礦在山上”的格局沒有打破，國有礦山改革困難很多，仍然存在強調特殊身份，力求繼續獲得礦產資源使用上的差別待遇，礦業權取得和使用上的雙軌制難以消除。以上兩方面形成了目前礦產勘查的內外雙重性體制障礙，沒有真正確立企業在商業性礦產勘查中的主體地位，形成了“國家投資低效、社會投資受阻”的困境，壹定程度上抑制了商業性礦產勘查的發展。
2.勘查權益保障體系不完善
壹是相關的政策法規滯後。政策法規的穩定性、透明性等還不能完全滿足商業性投資的要求。商業性礦產勘查的核心制度——礦業權的財產權地位不明確。二是礦業權管理不規範。礦業權市場法律法規和交易規則不健全，對現行的礦業權管理制度認識不統壹，執行不到位。存在政府幹預較多、審批不規範、地方保護主義嚴重、礦產資源管理秩序混亂等現象。三是政府的信息服務職能不到位。社會公眾對“公益性地質信息不公益”的現象反映強烈；信息服務缺少服務程序、規範和標準，公眾不易獲得有關的地質資料，增加了商業性礦產勘查的投資風險。在各國引資勘查環境評估中，中國礦產勘查開發投資環境在世界各國排序中壹直處於比較靠後的地位。
3.市場發育程度不高
（1）礦產勘查要素市場不發育。礦業資本市場缺失，非油氣礦產勘查的投入規模偏小；專業技術服務市場和中介組織不發育，數量少，不規範。
（2）市場主體改革滯後。國有地勘單位和國有老礦山作為特殊的市場主體，繼續依賴於舊的運行機制，對市場信號和市場調節不靈敏。我國符合完全市場主體要求的涉勘企業並不多，大多是事企混合運行的地勘單位。
（3）探礦權流轉不暢。我國目前探礦權的流轉不活躍，轉讓方式單壹。商業性礦產勘查市場仍然是為“大而全”的國有地勘單位所壟斷，缺少機制靈活、經營有進有退的中小型勘查公司和找礦人，整個礦產勘查市場缺乏活力。
二、對我國商業性礦產勘查發展的基本認識和建議
（壹）基本認識和判斷
1.以企業為主體、以市場為主導是礦產勘查應堅持的改革方向
通過建立商業性礦產勘查體制來解決資源保障問題，壹方面，市場經濟國家的實踐證明，初級勘查公司與高級礦業公司的合理有效分工有利於實現礦業生產要素的優化配置。另壹方面，也有國內油氣勘查方面的成功經驗。國內3大石油公司已經建立了商業性礦產勘查的成功運行機制，形成了勘查開發的良性循環機制。因此，關鍵是要確立企業在勘查市場上的主體地位，加快培育各種勘查要素市場。
2.我國商業性礦產勘查市場已經基本形成，關鍵是要進壹步改善投資環境
商業性礦產勘查市場基本形成的標誌是探礦權市場基本建立，社會投資超過國家財政投入，商業性礦產勘查的體制和政策環境初步建立。同時，要進壹步改善礦產勘查的投資環境，尤其是要通過穩定完善法規，規範政府行政行為，加強市場監管，提高服務水平，降低勘查投資風險，明確投資者的預期。
3.現階段商業性礦產勘查還不能滿足資源保障的需求
首先，商業性礦產勘查的投入總規模偏小。2003年僅為32億元，遠低於90年代中期水平。其次，勘查資本的“國退民進”不同步。在1998年地勘隊伍屬地化後，國家資本大量退出了礦產勘查領域，留下的壹小部分（地質大調查、資源補償費、屬地化後的地勘費中支持礦產勘查的費用）遠不足以承擔為我國礦業發展提供資源/儲量支撐的使命。在社會資本沒有大規模進入勘查領域的時候，如果國家資本退出，勢必造成礦產勘查的急劇衰退。第三，商業性礦產勘查發展與資源需求迅猛增長極不協調。今後20～30年，我國正處於對礦產資源的需求旺盛期。但商業性礦產勘查市場的繁榮景象卻尚未出現。近年來，國內礦產勘查少有重大突破，儲量消耗快於儲量增長，新發現礦產地趨於減少，資源接續壓力增大，資源保障程度下降。
（二）對策建議
商業性礦產勘查的改革目標和方向，是按照完善社會主義市場經濟體制的要求，努力建立與之相適應的商業性礦產勘查新體制、新機制。促進礦業資本市場、礦產品市場、礦產勘查勞務市場等要素市場的發育，建立市場起基礎作用的礦產勘查與礦業運行體系和運行機制。建立促進商業性礦產勘查的法規體系。建立金融、財政、稅收等調控體系。大力改善商業性礦產勘查的投資環境。
1.培育市場主體，促進商業性礦產勘查要素市場的發育
建立商業性礦產勘查的新體制、新機制，主要是深化地勘體制改革和礦業體制改革，重塑礦產勘查的市場供求主體，取消勘查、開采領域存在的“雙軌制”，努力消除探采兩方面的體制性障礙。適應生產力發展和礦產勘查規律的要求，合理設置商業性礦產勘查的企業資質條件，明確商業性礦產勘查市場只對企業主體開放，引導和吸引民營資本和外商投資進入礦產勘查領域，大力促進各種所有制礦產勘查主體的形成。深化礦產資源有償使用制度改革，對不同所有制礦山企業使用礦產資源實行國民待遇。建立和培育勘查資本、勞務、中介服務等各類要素市場。
2.大力改善商業性礦產勘查投資環境
壹要建立穩定的政策法律體系。建立清晰、透明、穩定的商業性礦產勘查法規，使投資者的權益預期明確。降低探礦權準入門檻，按國際慣例實行“早申請者優先”的原則授予礦業權。制定以鼓勵為主的勘查政策，擴大商業性礦產勘查市場規模。建立探礦權轉讓、買賣選擇權協議、並購、創業資本市場等制度，形成商業性礦產勘查的合理退出機制；確立探礦權的財產權地位，明確探礦權的有效權益保障。二要進壹步規範礦業權管理制度和政府行政行為。嚴格審批程序，規範審批行為，嚴禁隨意增加行政許可。規範礦業權收益管理，合理確定分配比例，明確使用方向。重點培育和規範礦業權二級轉讓市場，持續開展礦產資源勘查開采秩序治理整頓，建立統壹、開放、競爭、有序的礦業權市場。三要加強行業管理。重點加強政府對商業性礦產勘查的宏觀管理，制定礦產勘查產業發展政策，明確產業發展目標、產業發展重點、產業技術政策、產業組織政策、產業投融資政策、產業發展的保障政策等；加強勘查行業的市場監管，建立行業自律和誠信規則；加強行業協會和中介組織的建設。四要提供有效服務。加強公益性地質調查評價，發揮其對商業性地勘工作的引導和調控作用；規範信息服務的標準、程序，構建便捷的服務平臺，提高服務效率，降低服務成本和費用。明確國家和地方的公益性信息服務機構。組織編制商業性礦產勘查規劃和商業性礦產勘查投資指南。充分利用信息化手段，建立礦業權信息披露制度，建立礦業權監管信息系統，形成對政府和企業行為的有效約束機制。
3.實施國家重要礦產勘查支持計劃
由於體制轉型需要壹個過程，在公益性地質工作與商業性地質工作分開運行的情況下，有必要建立國家戰略性礦產勘查工作的新機制。以國家投資或補貼等形式，彌補市場機制的不足，作為對商業性礦產勘查市場的必要補充或引導調控，促進當前及今後壹段時期資源瓶頸的緩解。同時，也可以此引導和促進地勘單位深化改革，促進發展。
需要研究建立財政資金支持商業性礦產勘查的合理機制。壹方面，應該按照國務院關於投資體制改革的要求，建立新的投資體制和運行機制，原則上都應該按商業投資模式運作，提高財政資金的找礦成功率，用於調動所有涉勘企業找好礦、找大礦的積極性。另壹方面，只要有商業性投資進入的，政府投資原則上就應堅決退出。
作者簡介
賀冰清，中國國土資源經濟研究院研究室主任，副研究員。